ISRAELITICA COMUNITA' - LA LEGGE 8 MARZO 1989, N.101

Capitolo Quarto

LA LEGGE 8 MARZO 1989, N. 101

Sommario:
- 4.1. Premesse. L’intesa ebraica tra diritto all’uguaglianza e aspirazioni alla diversità.
- 4.2. La libertà religiosa ed il connesso diritto di propaganda. La tutela penale del sentimento religioso.
- 4.3. I ministri di culto.
- 4.4. Il riposo sabbatico e le festività religiose ebraiche. Il rispetto delle prescrizioni religiose come garanzia della libertà di essere ebrei.
- 4.5. L’assistenza religiosa nelle strutture segreganti.
- 4.6. L’istruzione religiosa e le scuole ebraiche. Gli istituti rabbinici.
- 4.7. Il matrimonio ebraico. - 4.8. Il nuovo regime giuridico degli edifici di culto. I beni culturali ed ambientali.
- 4.9. Le comunità ebraiche e l’Unione delle comunità.
- 4.10. Gli enti ebraici ed il loro regime giuridico.
- 4.11. Il sistema di finanziamento della confessione ebraica. La svolta del 1996.
- 4.12. Considerazioni conclusive.
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4.1. Premesse. L’intesa ebraica tra diritto all’uguaglianza e aspirazioni alla diversità.

È giunto il momento di affrontare il tema che, concettualmente, si colloca al centro di tutta la trattazione: l’intesa tra la Repubblica italiana e l’Unione delle comunità israelitiche (che d’ora in poi chiameremo Unione delle comunità ebraiche italiane, secondo la nuova denominazione assunta ex art. 1 L. 101/1989), che, come abbiamo già visto[1], è stata siglata a Roma il 27 febbraio 1987, a firma dell’allora Presidente del Consiglio on. Bettino Craxi, e della Presidente dell’Unione Tullia Zevi, a coronamento di un lungo dibattito trascinatosi, con alterne vicende, per più di un decennio.

Come si è anticipato nell’introduzione, faremo riferimento non all’intesa ex se, ma alla normativa risultante dalla legge di approvazione 101/1989, come modificata dalla successiva legge 638/1996, così che quando, per comodità di esposizione, ci si riferirà alla “intesa ebraica” - o ad una di quelle sino ad ora stipulate con le altre confessioni[2] -, il richiamo a specifici articoli è da intendersi riferito all’impianto normativo della relativa legge di approvazione.

Come è stato notato dalla dottrina immediatamente successiva all’emanazione della legge 101/1989[3], l’intesa ebraica del 1987 costituisce il momento conclusivo dell’ampio e travagliato dibattito, svoltosi all’interno dell’ebraismo italiano, sull’assetto da dare alla disciplina pattizia, iniziato, come abbiamo visto[4], sin dal 1977, ma che ha avuto un andamento conclusivo soltanto a partire dal 1985[5], così che l’intesa ebraica, il cui negoziato era iniziato insieme a quello della Tavola valdese, ha potuto vedere la luce soltanto al termine della cosiddetta “prima stagione” delle intese[6] - dopo la conclusione del nuovo Concordato, e delle intese con i valdesi, gli avventisti ed i “pentecostali” -, a causa della varietà e complessità di posizioni all’interno delle diverse comunità ebraiche del nostro Paese, che si trovavano schierate su fronti opposti, e, molto spesso, caratterizzate da una diversità di vedute sia in ordine all’an, che in ordine al quomodo, del rinnovamento da dare all’organizzazione della realtà ebraica in Italia[7].

Nel secondo capitolo[8], sono già stati esaminati gli auspici che l’Unione delle comunità ebraiche aveva avuto modo di formulare in ordine alla conclusione dell’intesa con lo Stato, i più importanti dei quali attingevano alle stesse richieste che erano state avanzate in sede di elaborazione della precedente normativa del 1930, ma che erano state, all’epoca, quasi completamente disattese[9].

È ora giunto il momento di verificare se, e come, tali richieste abbiano potuto trovare, invece, una adeguata e più coerente risposta all’interno del testo pattizio, che, come è stato lucidamente rilevato da autorevole dottrina[10] ancora alla vigilia dell’approvazione del testo definitivo, appare ispirato da tre grandi linee guida, costituite, in primis, dal reclamo della libertà di essere sé stessi, e, pertanto, allo stesso tempo uguali e diversi dagli altri, nel convincimento che ciascuna realtà confessionale sia diversa dall’altra, ma, non per questo, meno degna di uguale tutela del proprio specifico patrimonio[11]; in secondo luogo, dal rifiuto di ogni posizione privilegiaria, ma con la contemporanea rivendicazione dell’adattamento all’ebraismo - secondo un utilizzo ecclesiasticistico del principio internazionalistico della “clausola della nazione più favorita”, e limitatamente ai soli profili di libertà[12] -, di migliori modelli o discipline previsti per altre confessioni (nella specie: la Chiesa cattolica); in ultimo, dalla consapevolezza del contributo all’evoluzione ed alle scelte della società civile che l’ebraismo italiano, con l’intesa, viene ad offrire[13].

Come abbiamo già accennato[14], questi tre punti vengono ad intersecarsi l’uno con l’altro all’interno dell’intesa ebraica, con una singolare sovrapposizione - a volte anche nell’ambito dello stesso articolo - dei diversi piani, a testimoniare la estrema complessità dei problemi tecnico‑giuridici, sollevati dalla reclamata peculiarità di disciplina, che il Consiglio dell’Unione ha dovuto affrontare e cercare di risolvere nella formulazione del testo pattizio: si è trattato, quindi, di un’opera estremamente delicata, se si guarda all’intesa come a quello strumento che ha come scopo quello di riuscire a mantenere il difficile equilibrio di dare a ciascuno il suo, senza però creare alcuna ingiustificata situazione di privilegio, nel rispetto della parità dei diritti di tutti i cittadini e di tutte le confessioni, e della imparzialità e aconfessionalità del moderno Stato di diritto.

Nel nostro Paese, il dettato costituzionale in materia di parità dei culti, e di garanzie concrete della libertà religiosa, è rimasto sostanzialmente inattuato per oltre un quarantennio. Se in Spagna, Paese giunto anch’esso piuttosto tardi al trattamento paritario delle confessioni religiose ed alle relative garanzie di libertà, si è intervenuti sull’annoso problema con l’emanazione della legge organica sulla libertà religiosa del 1980 - che, a sua volta, prevede la possibilità, per le singole confessioni, di concludere accordi particolari in un ambito di materie da essa stessa fissato -, in Italia, rimasti lettera morta i disegni di legge che si proponevano l’abrogazione, nei confronti di tutte le confessioni religiose, della legislazione del 1929, e la sua sostituzione con un nucleo di princìpi comuni sulla libertà religiosa[15], sono stati i negoziatori dei paralleli accordi con le diverse confessioni religiose a realizzare, de facto, un modello di rapporti tra Stato e confessioni che segue linee sostanzialmente uniformi, ma che riesce comunque a dare libero spazio a regimi differenziati, ove questi siano giustificati da reali diversità di pratiche, e di esigenze, dei singoli interlocutori confessionali[16]. Ecco la ragione di quel fenomeno di “allineamento normativo” che è stato riscontrato, dalla dottrina più attenta, in alcune disposizioni delle diverse intese[17], e che lascia intravedere, fra le maglie delle norme, quel disegno generale che si va così costruendo, «come uno straordinario puzzle, attraverso la “negoziazione” con le confessioni»[18].

Focalizzando, ora, l’attenzione sull’oggetto della nostra trattazione, possiamo anticipare fin da ora che l’intesa ebraica ha trovato un felice punto di equilibrio tra l’inquadramento della nuova disciplina pattizia negli orientamenti generali perseguiti dallo Stato nelle diverse intese, e il rispetto delle specificità proprie dell’ebraismo[19].

Con una schematizzazione senz’altro utile ai fini espositivi, possiamo affermare che le tre grandi linee guida di cui si è detto poc’anzi possono essere ricondotte ad altrettanti livelli, o prospettive, sotto le quali si possono leggere le diverse parti dell’intesa[20], costituite, rispettivamente, dalla prospettiva che fa capo al diritto alla diversità, in cui trovano dispiegamento le esigenze specifiche dell’ebraismo, in ossequio al più volte menzionato diritto di conservare la propria identità, e di vederla dagli altri rispettata[21], e che interessa soprattutto la libertà degli ebrei uti singuli; la prospettiva del diritto all’uguaglianza, nel cui ambito vanno ricondotti i diversi “contatti” che, come vedremo, esistono tra l’intesa ebraica ed il testo dell’Accordo di Villa Madama, e che si riconnettono soprattutto alla tutela dell’uguale libertà dell’ebraismo italiano in quanto confessione religiosa organizzata, mentre l’ultima - ma, non per questo, meno importante - prospettiva, quella della partecipazione, risulta dalla reciproca sovrapposizione delle due precedenti, ma assume una propria, autonoma connotazione, nel momento in cui si venga a riconoscere il ruolo che l’ebraismo italiano può avere, ed il contributo che può dare, al processo di arricchimento e di progresso della collettività nazionale nel suo complesso.

Innanzitutto, è da dire che la disciplina derivante dalla legge 101/1989 si discosta dalla impostazione derivante dalle altre intese per il fatto che queste sono state stipulate pur sempre con Chiese cristiane, mentre, nel caso dell’Unione delle comunità ebraiche, siamo al cospetto di un ente rappresentativo della collettività ebraica in Italia[22]; in secondo luogo, va sottolineato il fatto che la confessione ebraica era l’unica ad essere disciplinata con una normativa confezionata ad hoc, costituita dal R.D. 30 ottobre 1930, n. 1731, e dal R.D. 19 novembre 1931, n. 1561, che, come è stato evidenziato, costituivano una vera e propria «costituzione civile della confessione ebraica da parte del legislatore statale»[23] - seppure gradita ai vertici dell’ebraismo dell’epoca, non fosse altro perché veniva a dare a tutte le comunità israelitiche una disciplina legislativa certa e, soprattutto, uniforme[24] -, così che l’intesa ha dovuto preliminarmente sanzionare, oltre al venire meno - relativamente alla confessione ebraica - della normativa derivante dalla legislazione sui culti ammessi, anche la definitiva abrogazione della legislazione speciale sulle comunità israelitiche del 1930‑1931 (art. 34, commi 1 e 2, L. 101/1989)[25].

Anche per questo motivo, se il raggiungimento di un’intesa con lo Stato rappresenta un importante traguardo per tutte le confessioni di minoranza, per l’ebraismo italiano la messa in opera dello strumento bilaterale ha avuto addirittura una portata storica, dal momento che i redattori del progetto d’intesa si sono trovati di fronte ad un bivio, costituito, da un lato, dal limitarsi ad apportare le necessarie modificazioni alla normativa vigente, per espungerne i tratti più marcatamente in conflitto con la Costituzione, e, dall’altro, dall’innescare una profonda revisione del sistema, creando istituti nuovi. Se la prima soluzione è stata seguita nel Congresso straordinario del 1968, che ha eliminato le più macroscopiche violazioni della Carta costituzionale[26], dando inoltre vita ad una sorta di statuto ante litteram dell’ebraismo italiano, nel 1987 la realtà ebraica in Italia ha saputo, e potuto, finalmente autodefinirsi ed autodisciplinarsi dandosi per la prima volta un libero statuto, in vista della stipulazione dell’intesa con lo Stato[27].

Corollario necessario della conformità della legge 101/1989 al dettato costituzionale è quello del suo diverso ambito materiale di vigenza, rispetto a quello della normativa sulle comunità israelitiche del 1930‑1931: infatti, mentre la maggior parte della normativa previgente pretendeva di regolare minuziosamente l’organizzazione ed il funzionamento delle comunità[28], la nuova normativa risultante dalla legge 101/1989 non accenna minimamente ai tratti più spiccatamente amministrativi e/o organizzativi della confessione - che costituiscono, invece, materia dello statuto che l’ebraismo ha potuto e dovuto darsi, come presupposto dell’entrata in vigore della legge di approvazione dell’intesa[29] -, ma detta norme per l’esercizio in concreto della libertà religiosa degli appartenenti all’ebraismo in Italia, e per la disciplina dei rapporti tra le comunità ebraiche e lo Stato[30].

4.2.    La libertà religiosa ed il connesso diritto di propaganda. La tutela penale del sentimento religioso.

Dopo il necessario richiamo all’intesa del 1987 (art. 1), la legge 101/1989, nei primi tre commi dell’art. 2, riconosce nel modo più ampio il diritto di professare la religione ebraica, declinando il diritto di libertà religiosa anche sotto il profilo delle libertà di propaganda, di riunione e manifestazione del pensiero, e di comunicazione: infatti, se il primo comma («In conformità ai princìpi della Costituzione, è riconosciuto il diritto di professare e praticare liberamente la religione ebraica in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto e i riti») riecheggia ampiamente l’art. 19 della Costituzione[31], il secondo comma - che garantisce «agli ebrei, alle loro associazioni e organizzazioni, alle Comunità ebraiche e all’Unione delle Comunità ebraiche la piena libertà di riunione e di manifestazione del pensiero con la parola e lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione» -, riprende da vicino il primo comma dell’art. 21 della Carta, in una visione che, come è stato affermato, «non è solo religiosa, ma è anche sociale ed etnica»[32], mentre gli atti relativi al magistero spirituale dei rabbini, insieme alla «affissione e la distribuzione di pubblicazioni e stampati di carattere religioso all’interno e all’ingresso dei luoghi di culto nonché delle sedi delle Comunità e dell’Unione e le raccolte di fondi ivi eseguite», vengono dichiarati come «liberi e non soggetti ad oneri» dal terzo comma dello stesso art. 2.

È ferma convinzione della maggior parte della dottrina che la tematica delle libertà individuali e collettive non possa formare oggetto della contrattazione tra lo Stato e le confessioni religiose, e che, di conseguenza, non possa entrare a far parte del corpus normativo pattizio, in forza della considerazione secondo la quale i diritti di libertà sono tutelati, nella Costituzione, da norme a carattere inderogabile[33]. Ma è stato giustamente replicato che una simile impostazione della quaestio, pur se ineccepibile in linea astratta, va ulteriormente precisata ed affinata, anche perché sia il nuovo Concordato, che le intese finora concluse - e quella con gli ebrei non fa eccezione -, sembrano smentirla inequivocabilmente, laddove contengono molteplici disposizioni che attengono direttamente alla libertà religiosa, a fianco di altre tese a favorire un più congruo esercizio dei diritti di libertà dei cives‑fideles, sia uti singuli, che in forma associata[34].

Avvicinando lo sguardo, ci possiamo facilmente rendere conto che la reiterazione di norme e princìpi già garantiti in via costituzionale costituisce un fenomeno niente affatto peculiare al nostro ordinamento, dal momento che è riscontrabile, in diverse forme, in tutti gli ordinamenti occidentali degli ultimi decenni[35], e rappresenta, secondo alcuni studiosi, il frutto della tendenza a ribadire continuamente le diverse istanze di libertà, come se la reiterazione delle stesse potesse dotarle, in qualche maniera, di una sorta di superiore intangibilità[36]. Specialmente nel nostro Paese, poi, il fenomeno non può destare stupore, sol che si pensi alla prolungata inattuazione del dettato costituzionale in tema di libertà religiosa.

Per quel che riguarda più specificamente l’intesa ebraica, considerando globalmente i primi tre commi dell’art. 2 della legge 101/1989 con riferimento ai diritti di libertà individuale, se è vero che historia magistra vitae, si spiega a sufficienza l’importanza che a queste norme è stata data da parte dell’Unione delle comunità, dal momento che proprio gli ebrei hanno potuto fare un’amara esperienza del fallimento, nel passato, della garanzia puramente individuale dei diritti del singolo, così che è parso naturale un “rafforzamento” di questa garanzia anche all’interno dello strumento pattizio[37].

Questa può essere una prima prospettiva sotto cui leggere i primi tre commi dell’art. 2 della legge 101/1989, una prospettiva che diventa sempre più plausibile, se si procede al confronto del terzo comma dello stesso articolo con le analoghe disposizioni delle altre intese finora sottoscritte[38], che, mutatis mutandis, ripetono il divieto di assoggettare ad autorizzazione le attività di affissione e di diffusione di pubblicazioni e stampati a carattere religioso: infatti, sembra logico che, nello stipulare le intese, tutte le confessioni abbiano insistito per una conferma esplicita del divieto di assoggettare ad autorizzazione tali attività, dal momento che, proprio per mezzo di un uso distorto dello strumento dell’autorizzazione, e grazie ad una interpretazione per certi versi “totalizzante” dell’art. 113 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza[39], è stata sostanzialmente repressa, anche dopo il 1948 e fino al momento della entrata in funzione della Corte costituzionale[40], la libertà di propaganda delle confessioni di minoranza (per non parlare dell’applicazione che è stata fatta dell’art. 402 cod. pen., su cui ci riserviamo di tornare tra breve).

Su un piano parzialmente diverso, inoltre, è stato osservato che persino nelle leggi statali e regionali non mancano esempi di richiami a princìpi generali o a norme costituzionali, e che, se queste riformulazioni di norme già presenti nella Costituzione sono certamente inutiliter datae nelle leggi ordinarie dello Stato - in quanto esso non può che ispirarsi alla propria Carta costituzionale -, non sono, invece, del tutto inutili nelle intese con le confessioni religiose, dal momento che lo strumento pattizio segna, e sottolinea, il momento dell’incontro tra due ordinamenti diversi[41] ed indipendenti[42], proprio per questo rendendo utile ed opportuno chiarire, in via preliminare, i princìpi comuni ad entrambi gli ordinamenti[43].

Come non ha mancato di sottolineare la dottrina di parte ebraica[44], se apparentemente, dal 1948 in poi, l’art. 19 della Costituzione non ha portato nulla di nuovo alla libertà degli ebrei in Italia[45], pure esso ha avuto una vera e propria portata rivoluzionaria, introducendo un nuovo status di libertà, da intendersi ora come condizione di uguaglianza, piuttosto che come condizione di privilegio, così che, a partire dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, la libertà di esercitare, anche in pubblico, un culto diverso da quello cattolico, ha cessato di essere un’eccezione - riservata ai “culti ammessi” -, per diventare la regola, e gli ebrei, agli effetti della libertà religiosa, hanno pertanto «cessato di essere diversi così dai cattolici, come da coloro che professavano culti un tempo non ammessi. Essi sono diventati uguali a tutti»[46]. Ma la condizione giuridica subìta negli anni del fascismo - non solo in Italia, ma anche in tutta Europa -, ha fatto sì che il principio di uguaglianza inteso in senso prefascista non potesse più soddisfare gli ebrei. Alla rivendicazione della libertà di essere come gli altri, non poteva ora non affiancarsi la rivendicazione della libertà di essere ebrei, e il diritto di essere come gli altri non poteva non tradursi nel diritto di essere sé stessi[47], di conservare la propria identità, e di vederla dagli altri rispettata[48]. Come è stato sottolineato, «sembra un’affermazione ovvia, ma non lo è»[49], così che, vista in quest’ottica, la prima parte dell’art. 2 della legge 101/1989 viene a costituire, allo stesso tempo, il presupposto indispensabile, e la ratio giustificatrice, delle successive norme “specifiche” dell’intesa, che sono volte ad assicurare ad ogni singolo ebreo la tutela, e la piena valorizzazione, della propria diversità[50]. E quest’ultima affermazione viene ad assumere una importanza ancora maggiore, se si guarda a quel «contenuto doloroso di una tradizione d’intolleranza, che avrebbe voluto subordinare - così nel pensiero cattolico come nel pensiero giacobino - il riconoscimento agli ebrei dell’eguaglianza dei diritti individuali alla condizione della rinuncia all’ebraismo, non volendosi riconoscere nel diritto alla diversità il corollario necessario del riconoscimento dell’eguaglianza dei diritti»[51].

In tutte le occasioni in cui l’ebraismo italiano ha avuto la possibilità di formulare proposte in merito alla politica ecclesiastica italiana[52], non sono mancati appelli alla rinuncia tanto ad ogni trattamento economico privilegiario, così come ad ogni tipo di esenzione fiscale, motivati talora con la preoccupazione di non giustificare il modello concordatario di rapporti tra lo Stato italiano e la Chiesa cattolica[53], altre volte attraverso l’argomento secondo cui il sussidio finanziario da parte dello Stato finirebbe con l’essere pregiudizievole alla libertà di essere ebrei[54], e, quindi, alla stesse istanze di conservazione di un’identità ebraica. Non si poneva, peraltro, in contrasto con quest’ottica di rifiuto di ogni privilegio finanziario che sembra fatta propria dall’intesa ebraica[55] quello che, nella terza bozza d’intesa[56], costituiva l’art. 19, il cui primo comma prevedeva che i programmi televisivi di argomento ebraico fossero realizzati direttamente dalla RAI, essendo riconosciuti di «interesse generale»: infatti, come è stato autorevolmente sottolineato da parte della dottrina[57], l’intervento dello Stato non si risolve in un privilegio, quando è motivato essenzialmente dalla esigenza di salvaguardia della identità e del patrimonio culturale di una minoranza, che - non a caso è stato evidenziato nel preambolo all’intesa ebraica del 1987 -, torna a «miglioramento, arricchimento e crescita civile dell’intera collettività nazionale».

Tanto premesso, è allora difficile darsi conto della scomparsa della disposizione dell’art. 19 della terza bozza dal testo definitivo dell’intesa, soprattutto, nella nostra opinione, se si pone mente al fatto che l’espressione “argomento ebraico”, riferita al contenuto dei programmi televisivi in parola, può legittimamente non assumere una connotazione meramente religiosa, ma sembra, piuttosto verosimilmente, riferirsi all’intero patrimonio culturale della minoranza ebraica, tanto più che, come abbiamo avuto più volte occasione di ricordare, nell’ebraismo i tratti più prettamente religiosi sono difficilmente scorporabili e scindibili da quell’insieme ben più complesso di leggi, tradizioni e norme di comportamento, che ne costituiscono l’essenza stessa[58].

Prima di affrontare l’esame degli ultimi due commi dell’art. 2 della legge 101/1989, che si occupano della libertà religiosa sotto il diverso aspetto della sua tutela penale, è necessaria una breve premessa di ordine sistematico.

Già all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione, invero, la dottrina più avvertita[59] aveva avuto modo di manifestare serie perplessità circa la persistente validità, in un ordinamento laico e pluralista, delle norme penali racchiuse negli artt. 402‑406 e 724 cod. pen., le quali, ribaltando l’orientamento del regime liberale, e sulla linea neoconfessionista dello Stato autoritario, venivano a delineare un assetto normativo arroccato sulla tutela penale privilegiata della religione cattolica, in quanto (ex) religione di Stato.

Ma se i tentativi di riforma del codice penale sono stati numerosi, nessuno di essi è mai andato a buon fine[60], e le disposizioni codicistiche in materia di tutela penale dei culti si sono opposte come un muro di gomma, e per oltre cinquant’anni, agli artt. 3, primo comma, e 8, primo comma, della Costituzione, tanto che si può senza alcun dubbio affermare che nessun altro settore della disciplina giuspenalistica abbia mai dimostrato altrettanta refrattarietà ai princìpi costituzionali[61].

Ciò che, con la migliore dottrina, va maggiormente rimarcato, comunque, è che un tale costume di “sordità” parlamentare, se risulta riguardare anche innumerevoli altri settori normativi, «non depone, certo, per una spiccata sensibilità costituzionale del Parlamento»[62], che continua ad ignorare la contraddizione di fondo di un sistema che seguita, nonostante tutto, ad essere imperniato sulla tutela penale privilegiata della (un tempo) religione di Stato, anche dopo che l’art. 1 del Protocollo aggiuntivo agli Accordi di villa Madama ha definitivamente sancito che «si considera non più in vigore il principio originariamente richiamato dai Patti lateranensi, della religione cattolica come sola religione dello Stato italiano».

Secondo alcuni studiosi, proprio questa disposizione modificativa dei Patti del 1929 avrebbe, «per lo meno rispetto alle sue implicazioni penalistiche, un valore aggiunto che travalica la mera constatazione della improponibilità di un confessionismo di Stato»[63], così che sarebbero da considerarsi caducate, perché svuotate di contenuto, tutte le norme in cui sia rinvenibile un esplicito riferimento alla religione di Stato[64], mentre la giurisprudenza della Corte regolatrice, più volte investita della questione, è sempre stata di contrario avviso[65].

La questione della tutela penale del sentimento religioso ha formato, nel tempo, l’oggetto di storiche prese di posizione da parte delle confessioni religiose di minoranza, e, tra queste, soprattutto delle Chiese valdesi e delle comunità ebraiche[66]. Queste ultime, in particolare, hanno avuto più volte occasione di affermare, secondo un’impostazione qui non dissimile da quella dei valdesi, che «una minoranza non deve limitarsi a chiedere l’estensione di un privilegio, qual è attualmente la tutela penale del solo vilipendio diretto contro la religione dello Stato, ma deve lottare per un effettivo raggiungimento della piena libertà religiosa»[67], lasciando intravedere l’adesione alla linea già seguita dal codice penale Zanardelli[68].

Ma se, in sede di stipulazione dell’intesa, la Tavola valdese ha ribadito la sua convinzione che la fede non necessiti di tutela penale diretta[69], il quarto comma dell’art. 2 della legge 101/1989 viene ad esigere, invece, una protezione penale specifica del sentimento religioso, laddove afferma che: «È assicurata in sede penale la parità di tutela del sentimento religioso e dei diritti di libertà religiosa, senza discriminazioni tra i cittadini e tra i culti».

È stato osservato[70] che la disposizione costituisce un chiaro esempio della rivendicazione dell’applicazione all’ebraismo di quella “clausola della religione più favorita” di cui si è già avuto modo di parlare in precedenza[71]. Nella nostra opinione tale affermazione, in sé certamente esatta, richiede però di essere ulteriormente precisata, poiché, se presa qua tali, riuscirebbe forse fatalmente riduttiva della più ampia questione sottesa alla formulazione della norma in parola.

Se non c’è alcun dubbio, infatti, che, con essa, «gli israeliti vogliono garantirsi una tutela penale eguale a quella di cui gode la confessione cattolica»[72], ad un più attento esame, risulta altrettanto evidente come la disposizione sia scaturita dalla amara constatazione del fallimento di ogni tentativo di riforma della materia, e dalla contemporanea, meditata consapevolezza - evidente, sul punto, sin dal testo della prima bozza del 1977 -, che, rebus sic stantibus, l’unica via da percorrere per assicurare comunque, e al più presto, l’uguale libertà di tutte le confessioni religiose, sarebbe stata quella di una loro generale parificazione nella - pur non condivisa - tutela penale specifica del sentimento religioso[73], a dimostrazione dell’urgenza con cui veniva sentita l’esigenza di una parità di trattamento, se gli ebrei erano disposti, pur di averla, «anche a subirla nella dimensione mortificante del privilegio, piuttosto che attendere ulteriormente nella speranza di goderla nella dimensione gratificante della libertà»[74].

Questo pensiero è stato bene espresso, da parte ebraica, in sede di presentazione generale dell’intesa, con il riferimento alla norma de qua come ad una disposizione che «al di là dell’aspetto meramente religioso, riafferma il principio dell’eguaglianza nella diversità», nel senso che «fintantoché il sentimento religioso e la libertà dell’esercizio del culto saranno tutelati penalmente, non potrà esistere, come invece è oggi, maggiore tutela per gli uni e minore per gli altri [culti]»[75]: non a caso, infatti, la disposizione afferma che la parità di tutela del sentimento religioso deve essere assicurata «senza discriminazioni tra i cittadini e tra i culti», mostrando, quindi, di andare ben oltre la semplice rivendicazione dell’adattamento all’ebraismo della “clausola della religione più favorita” in materia di tutela penale della religione.

Su questa stessa linea, e sviluppando ulteriormente la riflessione, è stato, anche autorevolmente, affermato che proprio la disposizione del quarto comma dell’art. 2 della legge 101/1989 avrebbe «eliminato la disparità della normativa penale [...] che tutelava il sentimento religioso del culto di maggioranza e dei suoi fedeli in maniera più grave rispetto a culti e fedeli di minoranza»[76], così che gli artt. 402‑405 e 724 cod. pen. andrebbero oggi letti - in combinato disposto con l’art. 1 del Protocollo aggiuntivo agli Accordi di Villa Madama -, sostituendo alla locuzione «religione di Stato» l’inciso «sentimento religioso e i diritti di libertà dei cittadini e dei culti», mentre sarebbe da considerarsi abrogato l’art. 406 cod. pen.

La tesi è senza dubbio suggestiva, e trova riscontro dall’esame della formulazione letterale della disposizione ora al nostro esame, soprattutto se raffrontata a quella dell’art. 4 della legge 449/1984, di approvazione dell’intesa con i valdesi («La Repubblica italiana prende atto che la Tavola valdese...»): non c’è alcun dubbio, infatti, che la disposizione dell’intesa valdese - sebbene di sostanziale riprovazione verso un settore della legislazione statale che i valdesi, come gli ebrei, non hanno mai mostrato di condividere -, difficilmente potrebbe avere un significato tale da trascendere la semplice natura programmatica[77], dal momento che è stata recepita nella legge di approvazione con una sorta di “presa di distanza” da parte dello Stato, a sottolineare il carattere di unilateralità della affermazione di parte confessionale, della quale lo Stato si è limitato a prendere atto ai fini di una eventuale futura riforma della parte speciale del codice penale. Non a caso, nel prosieguo, affermazioni praticamente identiche contenute nell’articolato delle intese successivamente stipulate con i “pentecostali” e - molto tempo dopo la conclusione dell’intesa con gli ebrei - con i battisti, hanno trovato la loro collocazione nei preamboli delle rispettive intese, e non sono più stati trasfusi nelle relative leggi di approvazione, a sottolineare, in modo ancora più incisivo di quanto era stato fatto a suo tempo con i valdesi, il carattere unilaterale e, comunque, la natura meramente programmatica di tali affermazioni delle confessioni in parola[78].

Ciò posto, la disposizione dell’intesa ebraica sembrerebbe chiara, invece, nel suo carattere precettivo: infatti, oltre alla ovvia constatazione che, se si fosse voluto attribuirle una semplice natura “direttiva”, analoga a quella delle corrispondenti norme delle altre intese, nulla avrebbe impedito di collocarla, anche qui, nel preambolo del testo pattizio, la stessa formulazione lessicale della norma, secondo cui la parità di tutela penale è assicurata, appare di tutt’altro tenore rispetto a quella delle altre intese, venendo ad integrare, a detta di alcuni studiosi, una dizione tipicamente impositiva[79], così che sembrerebbe legittimo concludere, con la migliore dottrina, che le disposizioni dell’art. 2, comma 4 - e, come vedremo tra poco, anche comma 5 - della legge 101/1989 «garantiscano la libertà religiosa in modo più ampio di quanto non facessero le vecchie norme degli artt. 402‑406 cod. pen.»[80].

Ma, se il coro degli studiosi è stato unanime nel rilevare le particolarità di formulazione della norma dell’intesa ebraica, la stessa concordanza di voci non si è potuta, invece, riscontrare in ordine al ruolo, ed alla portata, da attribuire a tali particolarità. Infatti, accanto a chi, come abbiamo appena visto, propende per l’attribuzione di un carattere immediatamente precettivo alla disposizione, altri studiosi ne hanno svalutato il dato prettamente letterale, cercando di dimostrare le insuperabili difficoltà che deriverebbero dall’accoglimento di una simile esegesi normativa.

In particolare, parte degli studiosi, pur notando la diversità di formulazione della norma ebraica rispetto a quelle delle altre intese, ha recisamente escluso la possibilità di attribuire, alla stessa, un significato tale da travalicare, anche in questo caso, l’aspetto meramente programmatico[81], sulla base della considerazione secondo cui la legislazione penale sostantiva rientra in modo esclusivo nell’ambito dell’ordine proprio dello Stato, tanto che le intese non possono modificarla, cosicché, a meno di non voler considerare incostituzionale la norma della legge 101/1989, non resta che attribuirle la portata di “norma di principio”, tanto più che, avvicinando lo sguardo, ci si accorge che, al di là delle diverse enunciazioni teoriche, le diverse formule dei testi pattizi sembrano convergere su un punto fondamentale: l’opposizione all’attuale disciplina[82]; così stando le cose, secondo la dottrina in parola, sembra allora più aderente allo spirito dell’ordinamento concludere che la norma dell’intesa ebraica «non impegna lo Stato ad assicurare una “tutela penale dei culti”, ma soltanto ad assicurare che tale tutela, laddove esso nella sua sovranità volesse prevederla, sia paritaria per tutte le confessioni»[83]. In altre parole, l’intesa ebraica, su questo punto, non avrebbe fatto altro che recepire la preoccupazione, per gli ebrei, verso la tutela del fatto religioso, e la particolare sensibilità alla disparità di trattamento rispetto alla confessione di maggioranza[84].

Se non può essere posto in dubbio che la materia penale costituisce l’oggetto esclusivo della determinazione unilaterale statale, la dottrina ecclesiasticistica più autorevole ha, d’altra parte, replicato che l’intesa ebraica è entrata a far parte dell’ordinamento italiano con un atto che costituisce una legge dello Stato, sia sotto il profilo formale, che su quello sostanziale, e che quindi «deve essere applicata quando si tratta d’interpretare gli artt. 402‑406 e 724 cod. pen.»[85].

Ma un’ulteriore - e più consistente - obiezione avanzata dalla dottrina, circa la possibilità di un’interpretazione letterale della norma in esame, ha preso corpo a partire dalla ovvia constatazione secondo cui la legge 101/1989 regolamenta pur sempre i rapporti tra lo Stato ed una specifica confessione religiosa. Argomentando da tale dato di fatto, ci si è così posti l’interrogativo circa la possibilità, nel nostro ordinamento, della possibile validità ultra fideles di quanto contenuto nelle intese[86], che, in caso di soluzione negativa, porterebbe alla conclusione che quella tanto auspicata parificazione di tutela penale potrebbe essere applicata, al più, nei confronti dei soli appartenenti alle comunità ebraiche[87].

È vero che, ponendosi come una sorta di status delle confessioni religiose nello Stato, le intese non potrebbero che riguardare l’insieme dei singoli appartenenti, ferma restando la vincolatività generale nei confronti degli organismi statali[88]. Inoltre, come è stato osservato, parrebbe norma di agevole osservanza che ogni legge di derivazione pattizia non possa - senza violare i limiti di competenza soggettiva posti dal terzo comma dell’art. 8 della Costituzione -, incidere su soggetti estranei alla confessione stipulante, e, quindi, ai rapporti tra essa e lo Stato[89]. Per contro, non si è potuto fare a meno di notare come, de iure condito, sin dalla stipulazione dell’Accordo di Villa Madama, la limitazione ai soli cattolici di alcune norme del Concordato sia apparsa fortemente dubbiosa[90], mentre anche nelle diverse intese con le confessioni di minoranza, non vi è chi non veda come alcune disposizioni de facto siano venute a coinvolgere l’intera popolazione, a prescindere dai suoi convincimenti religiosi specifici[91].

Da parte ebraica, e con una decisa presa di posizione sul punto, non si è mancato di sottolineare che le intese vengono sempre, e necessariamente, ad incidere in re aliena, poiché le novità introdotte dalle intese interessano più spesso di quanto non si creda tutti i cittadini, e non solo le confessioni stipulanti[92], dal momento che, quando lo strumento pattizio viene ad essere approvato con legge, esso «esce dalla stretta cerchia degli interessati ed acquista efficacia erga omnes, e tale efficacia può tradursi in un allargamento dei diritti di tutti»[93]: il disposto del quarto comma dell’art. 2 della legge di approvazione dell’intesa ebraica verrebbe, così, a configurarsi come «il risultato dell’impegno ebraico, della partecipazione ebraica, alla creazione di una società più libera»[94], mentre anche la parte più autorevole - sebbene, in questo caso, minoritaria - della dottrina “laica”, ha avuto modo di affermare recisamente la natura di disposizione di «carattere generale» della norma ex art. 2, comma 4, della legge 101/1989, che «riguarda non solo gli ebrei, ma tutti»[95].

Nonostante questo acceso dibattito dottrinale circa la natura e la portata della disposizione in parola, se nel campo del diritto quello che conta, al fine, è la sua applicazione pratica da parte della giurisprudenza, non va sottaciuto come la Corte costituzionale, che ripetutamente aveva avuto modo di invitare il legislatore ad intervenire in qualche modo sulle norme poste a tutela del sentimento religioso in modo da superare, una volta per tutte, l’insostenibile diversificazione di tutela tra la Chiesa cattolica e le confessioni di minoranza, non abbia mai preso in considerazione la norma penale contemplata dall’art. 2, comma 4, della legge 101/1989. Anche quando è giunta ad estendere parzialmente l’ambito della tutela penale prevista dalla contravvenzione di cui all’art. 724 cod. pen.[96], la Consulta ha infatti preferito inerpicarsi lungo astruse interpretazioni lessicali, piuttosto che confrontarsi con l’intesa ebraica[97], sebbene, più recentemente[98] - tentando, ancora una volta in via suppletiva[99], di scogliere il “nodo gordiano” di un problema normativo di spettanza del Parlamento -, con la dichiarazione di illegittimità della misura della pena prevista dall’art. 404 cod. pen. per contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 8, primo comma, della Costituzione, non essendo tale pena diminuita come dispone, invece, l’art. 406 cod. pen., sia venuta sostanzialmente ad accogliere, in modo implicito, l’esigenza che sta alla base della norma dell’intesa ebraica[100].

Il fatto certo è che, come è stato recentemente sottolineato, l’inerzia del legislatore statale ha provocato un vero e proprio «mosaico penalistico che scaturisce dagli interventi della Corte costituzionale (ancora esiste il reato di vilipendio alla religione cattolica, ex art. 402; la pena di cui all’art. 404, 1° comma, è stata equiparata a quella “minore” di cui all’art. 406; restano formalmente in vigore le previsioni di pena “maggiore” per i reati di cui agli artt. 403, 404, 2° e 3° comma, 405; la fattispecie di reato di bestemmia di cui all’art. 724 c.p. è stata estesa alle offese alla Divinità in generale) [che] potrà essere superato soltanto a seguito di una riforma radicale della materia e dalla conseguente cancellazione della disciplina del 1930»[101].

Il “diritto penale di religione” forma oggetto di considerazione anche della disposizione dell’ultimo comma dell’art. 2 della legge 101/1989, che estende alle «manifestazioni di intolleranza e pregiudizio religioso» il disposto dell’art. 3 della legge 13 ottobre 1975, n. 654[102] (ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale, aperta alla firma a New York il 7 marzo 1966).

Come è stato notato dalla dottrina più attenta, la legge 654/1975 è una legge di ratifica per certi versi anomala[103], dal momento che, oltre all’autorizzazione alla ratifica ed all’ordine di esecuzione della convenzione internazionale, contiene, all’art. 3, una norma penale, in attuazione della convenzione stessa, che, infatti, non si limita a prescrivere agli Stati contraenti la promozione dell’integrazione razziale all’interno del proprio territorio, ma obbliga le Parti, da un lato, a non predisporre misure discriminatorie, e, dall’altro, a vietare ogni pratica discriminatoria, accordando a ciascun individuo strumenti effettivi di tutela innanzi ai tribunali statali.

In attuazione di quest’obbligo, l’art. 3 della legge 654/1975, nella sua formulazione originaria, puniva la diffusione di idee fondate sulla superiorità e sull’odio razziale, l’incitamento alla discriminazione ed alla violenza nei confronti di persone perché appartenenti ad un gruppo nazionale, etnico o razziale e vietava, inoltre, le organizzazioni che avessero lo scopo di incitamento all’odio o alla discriminazione per motivi razziali, punendo la partecipazione alle medesime con pene che venivano, inoltre, aumentate per gli organizzatori ed i promotori delle organizzazioni stesse. Se il dettato della legge 654/1975 è rimasto, per lungo tempo, praticamente lettera morta, esso è stato riproposto all’attenzione degli studiosi dopo la stipulazione dell’intesa con l’Unione delle comunità ebraiche.

Come abbiamo avuto occasione di ricordare più volte nel corso della trattazione[104], e come ha sottolineato lo stesso Giudice costituzionale in una sentenza rimasta famosa per le implicazioni che avrebbe avuto sull’elaborazione del testo dell’intesa da sottoporre alla controparte statuale[105], per gli ebrei l’aspetto etnico è indissolubilmente connesso a quello religioso. Nel capitolo precedente, abbiamo anche visto come, in sede di stipulazione dell’intesa, l’Unione delle comunità abbia accettato la qualifica - per certi versi riduttiva, se riferita all’ebraismo -, di ente esponenziale di una realtà che è (anche, ma non solo) una confessione religiosa, per avere modo di stipulare più facilmente l’intesa con lo Stato; ma proprio la stipulazione di quest’intesa, venendo a connotare maggiormente la realtà ebraica sotto l’aspetto religioso, avrebbe potuto determinare un diverso intendimento della natura delle comunità ebraiche, tale da escluderle dalla tutela penale della legge 654/1975, che, non facendo alcun riferimento, nella formulazione originaria della norma dell’art. 3, all’elemento religioso, si sarebbe più facilmente potuta interpretare in senso restrittivo, escludendo quindi l’ebraismo dalla sua sfera di tutela[106]. Il richiamo di questa legge all’interno dell’intesa ebraica assume, dunque, la «duplice valenza di ribadire la natura etnica oltre che religiosa dell’esperienza ebraica e di chiarire che la copertura provvista dalla Convenzione sull’eliminazione di ogni discriminazione razziale si estende anche ai fenomeni etnici religiosamente caratterizzati»[107], salvando così l’intero patrimonio culturale che caratterizza l’essere ebreo nella Diaspora, nella cornice, ancora una volta, dell’assicurazione ad ogni ebreo della tutela della propria diversità[108].

In questo senso, la norma della legge 101/1989 è stata ritenuta «immediatamente precettiva»[109], ma non è mancato, anche qui, chi ha avuto modo di sottolineare l’inopportunità di includere una norma di “interpretazione autentica” all’interno di una legge di derivazione pattizia[110], anche se, successivamente, il tema della discriminazione per motivi razziali, etnici o religiosi è stato innovato dalla legge 25 giugno 1993, n. 122[111], di conversione del D.L. 26 aprile 1993, n. 122[112], che, modificando l’art. 3 della legge 654/1975, ha ridisegnato le fattispecie delittuose ivi previste, includendovi, tra l’altro, apertis verbis il fattore religioso, tentando allo stesso tempo di riordinare, come una sorta di “Testo Unico sulla discriminazione per motivi razziali, etnici e religiosi”, quella stratificazione di norme non sempre ben coordinate e, per questo, di applicazione non facile, che si era andata sviluppando in Italia a partire dalla legge Scelba[113].

4.3.    I ministri di culto.

La disposizione dell’art. 3 della legge 1159/1929 voleva che la nomina dei ministri di culto delle confessioni religiose diverse dalla cattolica fosse sottoposta alla approvazione del Ministero dell’Interno, con la sanzione dell’irrilevanza civile degli atti compiuti da ministri di culto la cui nomina non fosse stata approvata. Con l’entrata in vigore della legge 101/1989, anche questa norma ha ovviamente cessato di avere efficacia con riguardo agli appartenenti all’ebraismo, ciò traducendosi in un netto recupero di autonomia e di libertà religiosa, sia per la confessione, che per i rabbini stessi[114].

Nella stessa prospettiva, possiamo darci ragione della scomparsa dal testo definitivo dell’intesa di quella disposizione che, nella bozza del 1982, prevedeva - ai fini del riconoscimento del trattamento previsto dall’intesa stessa e dalle norme dello Stato, soprattutto in materia previdenziale -, la comunicazione al Ministero dell’Interno delle nomine e delle cessazioni dei rabbini, anche se, come è stato osservato, tale comunicazione - finalizzata ad una successiva “stonata” pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale -, certamente non voleva integrare il presupposto di alcun controllo ex parte Status[115]. Il terzo comma dell’art. 3 della legge 101/1989, infatti, dispone che ai fini dell’applicazione della normativa risultante dall’intesa (per ciò che concerne l’assistenza spirituale, la celebrazione del matrimonio e l’iscrizione, ex art. 31 comma 2, al Fondo speciale di previdenza e assistenza per i ministri di culto), «l’Unione rilascia apposita certificazione delle qualifiche dei ministri di culto», con un dettato sicuramente più in linea sia allo spirito dell’intesa stessa, che al principio dell’autonomia confessionale.

Il primo comma dell’art. 3, ad integrazione di quanto già disposto dall’articolo precedente, assicura il libero esercizio del magistero dei rabbini, attribuendo loro, inoltre, il diritto di astenersi dal fornire «a magistrati o altre autorità informazioni su persone o materie di cui siano venuti a conoscenza per ragione del loro ministero».

La previsione del diritto dei rabbini di astenersi dal dare informazioni su materie delle quali siano venuti a conoscenza per ragioni del loro ministero - il cosiddetto “segreto ministeriale” -, come non ha mancato di sottolineare la dottrina maggioritaria[116], pare costituire una applicazione di quella già menzionata “clausola della religione più favorita”, presentando, ancora una volta, una palese analogia con il testo dell’art. 4, comma 4, del nuovo Concordato.

Indubbiamente, la disposizione dell’intesa ebraica si ispira a quella prospettiva della uguaglianza di cui si è detto nel paragrafo precedente. Se la dottrina[117] ha osservato che la norma in esame nulla sembra aggiungere alla norma generale dell’art. 200 cod. proc. pen. del 1988, che, con una disposizione maggiormente aderente ai princìpi costituzionali - seppure non del tutto esente da critica[118] - rispetto a quella del vecchio codice sotto la cui vigenza era stata firmata l’intesa, garantisce il segreto professionale dei ministri di tutte le confessioni religiose i cui statuti non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano, è anche innegabile che l’inclusione, nell’intesa, del diritto dei ministri ebraici di astenersi dal dare informazioni su materie apprese nell’esercizio del proprio magistero può trovare una propria, autonoma ratio nella «assicurazione per il futuro»[119], ovvero nell’impegno pattizio dello Stato a mantenere questa garanzia anche in una futura, diversa normativa codicistica, dal momento che le norme di derivazione bilaterale godono di “resistenza passiva” all’abrogazione da parte delle leggi ordinarie.

Ma il rilievo che vorremmo fare riguardo a questa disposizione della legge 101/1989 concerne un aspetto più sostanziale, dal momento che, nella nostra opinione, non la si può sottrarre ad una censura, se non di inopportunità, quantomeno di singolarità, non appena si ponga mente alla particolarissima posizione che rivestono i rabbini all’interno dell’ordinamento ebraico, posizione che costituisce un unicum non riscontrabile, a quanto ci è dato sapere, nell’ambito di nessuna altra confessione religiosa.

Come abbiamo già avuto modo di vedere nel primo capitolo[120], infatti, i rabbini non sono affatto “ministri di culto” nel senso tradizionale del termine, se con l’espressione ci si riferisce a sacerdoti, o a pastori d’anime, come possono essere i ministri del culto cristiano. Questa connotazione dei rabbini deriva essenzialmente da ragioni storiche, poiché, come riferiscono gli studiosi della materia, la classe sacerdotale si estinse con la distruzione del Tempio e la caduta di Gerusalemme nell’agosto dell’anno 70 dell’era volgare, ad opera dell’esercito romano comandato da Tito[121]. Alla scomparsa della liturgia, e della casta sacerdotale collegata al Tempio - che non venne mai più ricostruito -, fece da contrappeso la nascita di una nuova casta, quella degli esperti nella Sacra Scrittura, o rabbini (rabbì, in ebraico, significa appunto “maestro”), che si dedicò esclusivamente a raccogliere e ad interpretare il complesso legislativo rivelato, che - segno dell’elezione divina -, ha costituito le basi della nascita dell’ebraismo[122].

Maestri di lettura ed interpretazione dei testi sacri[123], quindi, i rabbini non sono, come è stato coloritamente sottolineato, i “preti degli ebrei”, sebbene, dalla stessa parte ebraica, sia stata evidenziata l’attuale dicotomia, la tensione potremmo dire, tra il profilo deontologico, e quello ontologico, sul ruolo e sulla posizione dei rabbini nella società attuale: infatti, all’interno delle diverse comunità ebraiche italiane, ormai da diverso tempo si assiste ad uno strano fenomeno “assimilatorio”, per cui gli ebrei, nella loro maggioranza, non cercano più il rabbino nella sua funzione originaria di maestro e di sapiente, ma solo quando si verifica nella loro famiglia qualche evento particolare, come le nascite, le morti, o i bar mitzwà, e lo cercano non tanto per avere particolari consigli e insegnamenti, bensì per adempiere a quelle funzioni “sacerdotali” che la tradizione ebraica non ha mai istituzionalmente assegnato ai rabbini, visto che, per le ragioni storiche appena evidenziate, chiunque ne sia in grado può celebrare, poniamo, un matrimonio, o un funerale, secondo il rito ebraico[124]. E la riprova di questa tendenza dell’ebraismo italiano ad assimilare i rabbini ai “ministri di culto”, ai “sacerdoti” delle altre religioni, potrebbe emergere dalla stessa terminologia adottata dall’intesa, che parla, in diversi punti, di “ministri di culto”, di “ministero spirituale” - adottando quella «qualifica civilistica onnicomprensiva»[125] che è stata tipica del periodo liberale, quando l’ordinamento tendeva a sottoporre alla medesima norma, indistintamente, i ministri di tutte le confessioni[126] -, con linguaggio e mentalità che poco si addicono all’ebraismo, e che contribuiscono, oltretutto, ad accrescere la già grande confusione sul punto[127].

Riteniamo, quindi, di concordare in toto con quella parte della dottrina che non ha potuto fare a meno di chiedersi se, in tale quadro, l’assicurazione ai rabbini del cosiddetto “segreto ministeriale” possa essere, nell’attuale incertezza sull’esatta portata e sull’ambito del loro ministero, di così lineare applicazione[128], anche tenuto conto del fatto che essi, a differenza dei ministri di culto cattolici, non sono tenuti al segreto confessionale[129]. Evidentemente, come è stato argomentato, se l’esenzione dagli obblighi di informazione alla magistratura corrisponde ad un principio generale dell’ordinamento relativo al fatto religioso, la possibilità di non testimoniare viene raccordata non solo al vincolo del sigillo sacramentale, o all’attività pastorale genericamente intesa, ma anche a chi, come il rabbino, riveste un ruolo particolare all’interno della confessione religiosa, quale quello di esperto conoscitore delle leggi e delle tradizioni ebraiche[130].

Il secondo comma dell’articolo 3, per contro, affronta la questione dell’esenzione dei rabbini dal servizio militare obbligatorio, con l’accoglimento di una soluzione assai equilibrata, nella nostra opinione, nel bilanciamento dei valori a cui si informa la disposizione, che, ispirata anch’essa all’ottica della rivendicazione dell’uguaglianza con la confessione più favorita[131], allo stesso tempo si caratterizza per un aspetto ulteriore, costituito dalla sua ratio specifica, che la viene a differenziare dalla corrispondente norma del Concordato, ponendola in linea con la già menzionata politica ebraica di rifiuto di ogni privilegio.

La norma dispone l’esonero dei rabbini dal servizio militare su loro richiesta vistata dall’Unione, e, in caso di mobilitazione generale, prevede la dispensa dalla chiamata alle armi solo nei confronti dei rabbini‑capo, mentre gli altri, se chiamati alle armi, eserciteranno il loro magistero nell’ambito delle forze armate.

La differenza con l’art. 4 del Concordato - che assicura ai sacerdoti, diaconi e religiosi cattolici che abbiano emesso i voti la facoltà di ottenere, a loro richiesta, l’esonero dal servizio militare oppure l’assegnazione al servizio civile sostitutivo (comma 1), mentre in caso di mobilitazione generale gli ecclesiastici non assegnati alla cura d’anime eserciteranno il loro magistero nei ranghi delle truppe o verranno, in subordine, destinati ai servizi sanitari (comma 2) -, risulta evidente ove si rifletta sul fatto che la norma del Concordato ricollega allo status di ecclesiastico un vero e proprio diritto ad personam - un privilegio -, dal momento che essi possono ottenere l’esonero, o l’assegnazione al servizio civile sostitutivo, su loro semplice richiesta[132]. L’intesa ebraica, per contro, coerentemente all’insegnamento tradizionale ebraico di rifiuto di ogni privilegio, non ricollega alla funzione di ministro di culto alcun diritto ad personam, ma si preoccupa, piuttosto, di assicurare alla comunità un servizio che, soprattutto a causa della scarsità di rabbini, potrebbe facilmente venire a mancare[133]: ecco perché il secondo comma dell’art. 3 della legge 101/1989 prevede la necessità dell’apposizione del visto dell’Unione sulla richiesta di esonero avanzata dal ministro di culto, a documentazione della necessità di garantire alla comunità un servizio, quello del rabbino, che si configura come un vero e proprio diritto, assicurato ai membri della comunità dallo stesso art. 19 della Costituzione[134].

In proposito, il secondo comma dell’art. 4 della bozza di intesa del 1982 era ancora più “radicale” nella sua formulazione, disponendo che la richiesta dovesse pervenire dall’Unione stessa, congiuntamente alla documentazione comprovante «l’esigenza di non sottrarre il ministro di culto al servizio da questi presentato». Tuttavia, non possiamo che plaudire alla scomparsa, nel testo definitivo della norma poi trasfusa nell’art. 3, comma 2, della legge 101/1989, della necessità di presentare, congiuntamente alla richiesta, tale documentazione “aggiuntiva”, ciò traducendosi, nella nostra opinione, in una ulteriore conferma del grado di autonomia e di indipendenza raggiunti così dall’Unione, come dalle comunità, rispetto all’ordinamento dello Stato - in omaggio al principio della pluralità degli ordinamenti giuridici[135] -, giustificata dal fatto che ci si trova qui di fronte a situazioni correttamente apprezzabili esclusivamente dalle autorità di parte confessionale, la cui valutazione, tramite l’apposizione del visto dell’Unione sulla richiesta del ministro di culto, è stata ora ritenuta insindacabile da parte dello Stato[136].

Sempre per quanto riguarda la posizione dei ministri di culto, va qui ricordata la norma del terzo comma dell’art. 13, che, ponendosi indubbiamente sul piano di una rivendicazione di uguaglianza, dispone l’equiparazione degli studenti degli istituti rabbinici - di cui ai due commi precedenti dello stesso articolo - «agli studenti delle università e delle scuole universitarie per i corsi di pari durata», ai fini della concessione del beneficio del rinvio del servizio militare.

4.4.    Il riposo sabbatico e le festività religiose ebraiche. Il rispetto delle prescrizioni religiose come garanzia della libertà di essere ebrei.

Come abbiamo già visto, il primo comma dell’art. 2 della legge 101/1989 garantisce nel modo più ampio il diritto di professare e praticare liberamente e in qualsiasi forma la religione ebraica, e di esercitarne in privato o in pubblico il culto e i riti. Tale diritto non solo è stato affermato, ma, come stiamo per vedere, ha avuto finalmente modo di tradursi in norme specifiche all’interno dell’intesa ebraica, che, per il loro riferimento agli aspetti più propriamente storico‑religiosi dell’ebraismo, sono state definite dalla dottrina come norme di «identità confessionale»[137], proprio perché poste a garanzia di quella «esplicazione concreta delle libertà religiose individuali e collettive nella società italiana in relazione alle specifiche esigenze dell’ebraismo e del suo culto»[138], e quindi volte, in ultimo, ad assicurare a tutti gli appartenenti alla confessione ebraica la piena valorizzazione delle proprie radici e della propria identità storica, culturale e religiosa, come manifestazione finalmente riconosciuta della libertà di essere ebrei[139] «senza paura e senza discriminazioni, recepita come valore a prescindere dalla valutazione del merito»[140].

Se - come è stato sottolineato da parte ebraica[141] -, l’istituto delle intese con lo Stato comporta la recezione, all’interno dell’ordinamento statale, della normativa giuridica di ogni singola confessione in materia di atti di culto con il solo limite dei riti contrari al buon costume, tale recezione assume, per l’ebraismo, una importanza ancora maggiore se si pone mente al fatto, più volte ribadito, che esso si presenta come un complesso di norme - un vero e proprio ordinamento giuridico[142] -, così che l’intesa ebraica appare, più che mai, come un incontro fra due ordinamenti. Su questa linea - continua la dottrina de qua -, se nella legge del 1930 il “diritto religioso” ebraico aveva finito per vedere limitata la propria rilevanza alla sola definizione di chi fosse da considerare ebreo ai fini dell’appartenenza alla comunità, e del pagamento del relativo contributo obbligatorio[143], l’intesa viene invece a dare nuova rilevanza nell’ordinamento dello Stato alle norme di comportamento imposte dall’ordinamento religioso che, nella misura in cui non impongano comportamenti in contrasto con il limite del buon costume, «si traducono in effettivi e non comprimibili diritti di libertà»[144].

Un primo esempio, importantissimo, è dato dalla norma dell’art. 4 della legge 101/1989, che, con una disposizione di assoluta novità, riconosce agli ebrei, su loro richiesta - seppure «nel quadro della flessibilità dell’organizzazione del lavoro», e «salve le imprescindibili esigenze dei servizi essenziali previsti dall’ordinamento giuridico» (comma 2) -, il diritto di osservare il riposo sabbatico, esercitabile, secondo il primo comma, «da mezz’ora prima del tramonto del sole del venerdì ad un’ora dopo il tramonto del sabato», mentre il terzo comma aggiunge che le autorità competenti terranno conto delle esigenze del rispetto del riposo sabbatico nel fissare il diario di prove dei concorsi, e che, per quanto riguarda gli esami scolastici, sarà consentito ai candidati della confessione ebraica che ne facciano richiesta di sostenere in altro giorno le prove d’esame fissate di sabato. Sempre nell’ambito scolastico, il quarto comma aggiunge che si considereranno giustificate le assenze degli alunni ebrei nel giorno di sabato «su richiesta dei genitori o dell’alunno se maggiorenne».

Inoltre, proprio in considerazione della peculiarità della tradizione religiosa ebraica, il successivo e non meno importante art. 5 viene a riconoscere l’applicabilità delle disposizioni sul riposo sabbatico ad una serie di festività mobili appositamente elencate[145] - la più rilevante delle quali è certamente la Pasqua ebraica (Pesach) -, il cui calendario, previa comunicazione da parte dell’Unione delle comunità ebraiche, è fissato ogni anno con decreto del Ministero dell’Interno, e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale[146].

Con riferimento al testo della bozza d’intesa del 1982, la dottrina più sensibile ai problemi della coscienza religiosamente orientata[147] aveva avuto modo di stigmatizzare la norma[148] sul riposo sabbatico per la troppo riduttiva disciplina che allora veniva a proporre dell’istituto, non solo con la limitazione dello stesso a determinate istituzioni e situazioni - cioè scuole, forze armate, pubbliche votazioni, esami e concorsi pubblici -, ma anche perché, per quanto riguarda le prestazioni lavorative, non contemplava i dipendenti che fossero legati da un rapporto di impiego privato tra i beneficiari del diritto in parola - con una palese discriminazione rispetto ai dipendenti dello Stato o degli altri enti pubblici -, inducendo così a sospettare che, nell’ambito dell’impiego privato, fosse prevalsa la preoccupazione di possibili discriminazioni di tipo economico tra lavoratore ebreo e non ebreo, «che invece dovrebbero trovare occasione dalla intesa per essere vigorosamente combattute»[149]. Forse proprio in forza di quest’auspicio, la discriminazione è scomparsa nel testo poi giunto all’approvazione definitiva, ora secondo comma dell’art. 4 della legge 101/1989, che identifica i soggetti attivi del diritto in parola nei «dipendenti dallo Stato, da enti pubblici o da privati o che esercitano attività autonoma o commerciale, i militari e coloro che siano assegnati al servizio civile sostitutivo», anche se pare evidente che, rispetto alle imprese ed agli enti gestiti da privati, lo Stato non potrà certo garantire l’attuazione pratica del diritto in questione, dovendo invece limitarsi unicamente a dare disposizioni affinché esso non sia ostacolato[150].

È scomparsa, per contro, l’assicurazione, che era invece propria della bozza del 1982, secondo cui «sarà evitato di tenere pubbliche votazioni [...] di sabato e nelle festività religiose ebraiche», non certo, riteniamo, a causa di un improvviso revirement dei compilatori, ma, più probabilmente, perché si è ritenuta sufficiente, allo scopo, la norma di principio contenuta nel primo comma dell’art. 4 della legge 101/1989 («La Repubblica italiana riconosce agli ebrei il diritto di osservare il riposo sabbatico...»), che enuncia il diritto nel modo più generale[151], lasciando ai commi successivi il compito di dettare norme specifiche per i soli casi in cui l’osservanza del sabato avrebbe potuto, più facilmente, provocare situazioni di conflitto[152]; inoltre se, come si è detto supra, in accordo alla dottrina ebraica, tramite il combinato disposto degli artt. 4 e 5 l’ordinamento religioso ebraico viene ad essere recepito in quello dello Stato, è chiaro che il contenuto del diritto al riposo sabbatico per gli ebrei dovrà essere desunto dai dettami della religione ebraica stessa[153], secondo cui anche quelle attività che non sono da ricondurre nell’alveo delle attività lavorative stricto sensu - come, appunto, il partecipare ad una votazione -, contrastano con quelle prescrizioni relative al sabato che occupano un posto di particolare importanza nell’ebraismo, imponendo l’astensione del fedele tanto da ogni attività mondana, così come dallo scrivere, dall’utilizzare mezzi di trasporto, e addirittura, secondo un’antica prescrizione biblica[154] ora attualizzata, dall’uso dell’elettricità[155].

Date queste premesse, ha suscitato non poche perplessità, pur concludendosi positivamente, l’episodio verificatosi in occasione delle elezioni politiche del 1994 - che in un primo tempo vennero fissate nella sola giornata del 27 marzo, in coincidenza con la Pasqua ebraica (Pesach) -, in cui, per la prima volta, fu concretamente messo sul banco di prova il carattere pluralistico della odierna società italiana, proponendo all’attenzione generale la questione, non solo giuridica, del rispetto dei diritti della minoranza ebraica in Italia.

La vicenda è ben nota, per cui, con brevi cenni, basterà ricordare, per quanto interessa in questa sede, la lettura troppo restrittiva che fu inizialmente data circa la portata del combinato disposto degli artt. 4 e 5 della legge 101/1989 - oltre alla dimostrazione della mancata conoscenza specifica della particolare valenza religiosa del sabato ebraico[156] -, in conseguenza della quale, secondo la tesi sostenuta dall’allora Presidente del Consiglio dei Ministri on. Carlo Azeglio Ciampi, il riposo sabbatico sarebbe stato un «concetto connesso solo a una prestazione di lavoro o d’analoga natura»[157], per cui la fissazione della data delle consultazioni elettorali nel giorno del 27 marzo, in concomitanza con la Pesach, non avrebbe integrato gli estremi di una violazione dell’intesa ebraica[158].

In realtà, è stato osservato che con il porre gli ebrei osservanti dinanzi all’alternativa di rinunciare al diritto costituzionale di voto, ovvero contravvenire al precetto della loro religione che impone l’osservanza del sabato, si sarebbero violati non solo la legge 101/1989, ma finanche l’art. 19 della Costituzione, il cui dettato è chiaro nel prescrivere che tutti hanno diritto di professare liberamente la propria religione, «liberi cioè da impedimenti materiali ma anche da oneri e conseguenze pregiudizievoli non giustificati, come la perdita del diritto di voto»[159]. Inoltre, non va dimenticato che si sarebbe integrato anche un caso di discriminazione per motivi religiosi, secondo quanto abbiamo già visto con riguardo al dettato della legge 654/1975 e successive modificazioni e integrazioni, se è vero che, come dispone l’art. 22 della Dichiarazione dell’Assemblea generale dell’ONU n. 36/55 del 25 novembre 1981 - richiamata nel preambolo all’intesa del 1987 -, la discriminazione consiste in ogni «distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla religione o la credenza che [abbiano] lo scopo o l’effetto di annullare o pregiudicare il riconoscimento, il godimento o l’esercizio, su un piede di parità, di diritti umani e libertà fondamentali nella vita politica, economica, sociale, culturale o in qualunque altro campo della vita pubblica».

La protrazione del periodo utile per votare a tutto il giorno del lunedì seguente, dimostra come tali argomenti siano stati infine recepiti dall’apparato statuale, anche se in extremis ed in via di accomodamento politico, così che il nostro Paese, alfine, ha potuto dimostrare per la prima volta nel concreto la propria natura di Stato moderno e di diritto, che rivolge una particolare attenzione alle minoranze - non solamente religiose -, proprio a causa delle maggiori difficoltà che queste possono incontrare nella vita sociale (e politica) della comunità nazionale.

Indubbiamente, sulla vicenda non poco ha influito, come abbiamo appena visto, la mancata conoscenza della particolare valenza religiosa del sabato ebraico, a sua volta addebitabile alla difficoltà di capire ab intus, per chi non le viva in prima persona, le molteplici sfumature culturali e religiose dell’essere ebrei; del resto, va ricordato come la maggioranza della dottrina stessa si sia limitata a prendere in considerazione e ad analizzare unicamente la norma che riconosce le esigenze religiose di rispetto del sabato a fronte del normale funzionamento delle attività civili o statali in materia di riposo dal lavoro stricto sensu, indubbiamente quella più ricca di immediati riflessi - e problemi - “pratici”, ritenendola, tra tutte le norme emanate sulla base di intese, «quella probabilmente di più difficile realizzazione pratica»[160], anche se nell’ambito di «un coraggioso esempio di intervento legislativo diretto a privilegiare, pur con i necessari contemperamenti, le ragioni della coscienza individuale su quelle della produttività e dell’organizzazione economica del lavoro»[161].

Non si può negare che la normativa sull’astensione dal lavoro di sabato comporti non pochi aspetti problematici, in quanto, come è stato notato[162], si è dovuta risolvere la non facile questione di riuscire a conciliare il riconoscimento delle astensioni dall’attività lavorativa con le esigenze di organizzazione del lavoro nell’ambito delle strutture delle imprese e delle istituzioni italiane che, com’è noto, sono organizzate sulla base di altra giornata festiva. Tuttavia, anche alla luce di quanto si è venuto sin qui dicendo, non possiamo condividere la valutazione negativa che è stata data, da parte di alcuni studiosi, della disposizione di cui al secondo comma dell’art. 4 della legge 101/1989, per mezzo di un’interpretazione che, come altri ha avuto modo di notare[163], è palesemente riduttiva rispetto al contenuto della norma: infatti, è stato affermato che «una giusta tutela della libertà religiosa del lavoratore sembrerebbe assicurata dal riconoscere allo stesso il diritto a godere di speciali permessi per assistere ad atti di culto che dovessero svolgersi esclusivamente in coincidenza con l’orario lavorativo e in giorni diversi dal “riposo settimanale” previsto dalla legge o dal contratto collettivo»[164]. Evidentemente, questa pur autorevole dottrina non ha tenuto conto, ancora una volta, che il diritto all’osservanza del riposo sabbatico è «qualcosa di più e di maggiormente rilevante»[165], per cui gli ebrei, in virtù della legge 101/1989, vengono ad essere titolari di una situazione soggettiva che non può essere identificata nel mero diritto a frequentare i riti che si svolgono il sabato, ma piuttosto, come abbiamo visto poc’anzi, in quello, di contenuto molto più ampio, di astenersi da qualunque prestazione lavorativa in tale giorno[166].

La dottrina ha manifestato perplessità anche in ordine alla disposizione del quarto comma dell’art. 4 - che, come abbiamo già visto, consente una normale “non frequenza” scolastica degli alunni ebrei nel giorno di sabato -, giudicando inaccettabile non solo l’introduzione del principio della cosiddetta “settimana corta” limitatamente ad una categoria di alunni, ma soprattutto la conseguente «lesione dell’interesse pubblico alla piena e corretta formazione degli alunni, mediante la partecipazione degli stessi al “lavoro scolastico” progettato dalla legge nei contenuti e nei ritmi»[167], mentre altri - commentando l’intesa degli avventisti che presenta, sul punto, esigenze analoghe a quella degli ebrei -, ha precisato che il diritto al riposo sabbatico degli alunni va necessariamente esercitato nell’ambito della vigente legislazione statale, giungendo così ad argomentare che le loro assenze vadano giustificate «nel quadro complessivo di assenze consentite, per ogni anno scolastico, dall’ordinamento della scuola»[168], accogliendo una ermeneutica della norma che, se non è così evidente dal tenore letterale della stessa[169], potrebbe, nella nostra opinione, trovare una aggancio dall’applicazione analogica, in ambito scolastico, dell’inciso del secondo comma dell’art. 4, secondo cui il diritto al riposo sabbatico va esercitato «nel quadro della flessibilità dell’organizzazione del lavoro».

Sempre in tema di riposo sabbatico, ancora due precisazioni vanno fatte in riferimento alla disposizione che, nel terzo comma dello stesso articolo, dispone l’obbligo, per le autorità competenti, di tenere conto dell’esigenza del riposo sabbatico nel fissare il diario delle prove nei concorsi. Per prima cosa, riteniamo di concordare con quella parte della dottrina che ha ritenuto le capacità espansive della norma, tali da renderla suscettibile di essere applicata non solo nell’ambito dei concorsi pubblici, ma anche in quelli privati: è noto, infatti, che la contrattazione collettiva, specie quella degli enti pubblici economici, prevede spesso lo svolgimento di selezioni per l’accesso al lavoro, da effettuarsi mediante l’espletamento di concorsi privati[170].

In secondo luogo, va rilevato come, dal fatto che i concorsi sono pubblici e i candidati non sono tenuti ad indicare la loro appartenenza confessionale, la dottrina maggioritaria abbia tratto la conclusione secondo cui ogni concorso pubblico non dovrà prevedere prove nei giorni di sabato e, nei mesi invernali, di venerdì pomeriggio, con la conseguenza che di questa norma beneficeranno anche i fedeli avventisti, nella cui intesa non è contemplata, e così pure gli appartenenti agli altri gruppi confessionali che celebrano il sabato: infatti, secondo la dottrina in parola, opinando diversamente, e accogliendo un’interpretazione restrittiva della disposizione, nel senso di non prevedere prove concorsuali soltanto se tra i candidati ci fossero cittadini appartenenti alla fede ebraica, «si consentirebbe un’indagine religiosa in netto contrasto con la libertà religiosa garantita dalla Costituzione»[171].

Nella nostra opinione, in questo caso la violazione della Costituzione non sarebbe così evidente come ha sostenuto la citata dottrina, dal momento che, con una forzatura, si è cercato di dare per dimostrato proprio l’id demonstrandum, che, cioè, l’art. 19 della Costituzione tuteli anche il diritto del cittadino a non rivelare mai, in nessuna occasione - quando anche lo impongano esigenze di razionalizzazione dei pubblici servizi -, il proprio convincimento religioso; nell’affermare ciò, siamo confortati dal pensiero della dottrina più sensibile, che ha sostenuto, in opposizione all’orientamento dominante, che tacciabili di illegittimità costituzionale dovrebbero essere, semmai, le norme che eventualmente venissero a sanzionare una esplicita dichiarazione di credenza religiosa[172].

Con le disposizioni sulla osservanza del riposo sabbatico, l’intesa ebraica è venuta ad attribuire nuova efficacia, nell’ordinamento dello Stato, al diritto ebraico in tema di festività religiose, mediante la recezione diretta di esso nel diritto italiano, tramite il combinato disposto degli artt. 4 e 5 della legge di approvazione[173].

Sempre nell’ambito delle norme che - con la migliore dottrina -, abbiamo definito di “identità confessionale”, si colloca la disposizione di cui al primo comma del successivo art. 6, che costituisce un altro caso in cui il diritto religioso ebraico viene direttamente recepito nell’ordinamento statale: infatti, vi si dispone il diritto, per gli ebrei che ne facciano richiesta, di prestare a capo coperto il giuramento previsto dalle leggi dello Stato.

Sulla disposizione non vi è molto da dire, se non che, tra le norme tese a valorizzare il significato profondo della coscienza religiosamente orientata, a testimonianza di un affinamento e, dunque, di un più elevato grado di tutela della libertà religiosa nell’attuale ordinamento[174], essa è posta ad agevolare la professione di fede degli ebrei[175], la cui tradizione religiosa impone che tutti gli atti di culto o che, comunque, abbiano un qualche riferimento alla divinità, siano fatti a capo coperto - in segno di umiltà e di rispetto per l’onnipresenza divina -, servendosi della kippà, piccolo copricapo circolare[176].

Anche se, con le modifiche apportate negli anni all’art. 251 cod. proc. civ. da parte della Corte costituzionale[177], e l’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, la questione del giuramento ha perso molta della sua importanza - l’attuale normativa, infatti, non solo non prevede più che il giuramento sia prestato a capo scoperto, ma non parla più nemmeno di giuramento stricto sensu, limitandosi a prevedere una dichiarazione da rendersi con una formula da cui è stato espunto ogni riferimento alla divinità -, rimangono comunque altri casi di giuramento obbligatorio - ad esempio, quello per accedere a cariche pubbliche, o quello degli impiegati dello Stato - in cui la disposizione de qua si pone a migliore tutela della libertà religiosa intesa in senso ebraico; inoltre, nel suo farsi espressione di un’esigenza religiosa fortemente sentita dalla collettività ebraica, la norma costituisce indubbiamente una testimonianza dell’impegno pattizio assunto dallo Stato in ordine al mantenimento di questa garanzia anche in una futura, diversa regolamentazione della materia[178].

Il secondo comma dell’art. 6 contiene un’altra norma di spicco, anch’essa connessa con il rispetto della specifica identità religiosa ebraica, laddove precisa che la macellazione secondo il rito ebraico continua ad essere regolata dal D.M. 11 giugno 1980[179], «in conformità alla legge e alla tradizione ebraiche».

È da dire che la legge e la tradizione ebraiche impongono che anche la macellazione degli animali destinati alla tavola debba essere compiuta in osservanza di alcune norme di natura religiosa, in ossequio non solo alla disposizione biblica che vieta di cibarsi di animali morti per soffocamento, ma anche alla proibizione assoluta di cibarsi di sangue - che viene considerato la sede della vita -, per cui la macellazione degli animali andrà eseguita in modo che questi versino tutto il loro sangue[180].

Proprio in virtù di queste esigenze, già prima dell’intesa ebraica il D.M. del 1980 aveva autorizzato la macellazione senza preventivo stordimento, eseguita con un coltello così affilato da recidere, con un unico taglio, allo stesso tempo l’esofago, la trachea ed i grossi vasi sanguigni del collo dell’animale, in modo da assicurarne il completo dissanguamento con la minima sofferenza possibile. La norma del secondo comma dell’art. 6 della legge 101/1989, oltre a “legificare” le disposizioni del D.M. citato[181], anche in questo caso è venuta ad attribuire nuova efficacia al diritto religioso ebraico, che viene questa volta richiamato con una disposizione di rinvio alla legge e alla tradizione ebraiche.

Rimane da dire, in questa sede, di un’altra norma della legge 101/1989 che, grazie al rinvio alla legge e alla tradizione ebraiche, ancora una volta viene ad assicurare ad ogni ebreo il diritto alla propria diversità: si tratta della norma di cui all’art. 16, che disciplina in modo affatto speciale la sepoltura degli appartenenti alla confessione ebraica[182].

Anche in questo caso, per comprendere appieno la ratio ispiratrice della specifica disciplina, occorre porre mente alla particolare tradizione religiosa ebraica che, oltre ad imporre il metodo dell’inumazione - sono vietate, infatti, sia la cremazione dei corpi che la loro sistemazione in loculi sopraelevati -, prescrive la perpetuità della sepoltura, ad evitare qualsiasi forma di culto per i morti e per le reliquie[183].

Per assicurare la soddisfazione di questa esigenza specialissima, come si esprime il terzo comma, «in conformità della legge e della tradizione ebraiche», i primi due commi dell’art. 16 prevedono la realizzazione di cimiteri delle comunità su un’area adeguata data in concessione dal sindaco, o la creazione di reparti speciali ebraici all’interno dei cimiteri comunali, dietro richiesta della comunità interessata[184].

Se, come è stato acutamente osservato[185], in molte città sono da sempre esistiti appositi reparti cimiteriali riservati agli appartenenti alle confessioni religiose diverse dalla cattolica - i cosiddetti “reparti acattolici” -, ciò è stato molto spesso visto come una sorta di discriminazione post mortem; nel caso degli ebrei, invece, ci troviamo, come già detto, in presenza di un doveroso atto di ossequio, e di rispetto, per le convinzioni religiose dei cittadini di fede ebraica.

Sia nel caso dei cimiteri delle comunità, che in quello dei reparti speciali ebraici nell’ambito dei cimiteri comunali, la perpetuità delle sepolture viene assicurata, giusta il disposto del quarto comma dell’art. 16, con il rinnovo automatico perpetuo alla scadenza di ogni novantanove anni - fermi restando gli oneri di legge a carico dei familiari del defunto o, in mancanza, della comunità competente o dell’Unione - delle concessioni temporanee di cui all’art. 91 del D.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, che ne fissa appunto la durata con il riferimento a tale decorso di tempo.

La dottrina ecclesiasticistica più autorevole ha osservato che, nella sostanza, con ciò si viene a derogare alla normativa del citato D.P.R., il cui art. 91, come abbiamo appena visto, sottopone le concessioni ad un preciso termine di durata[186]. Nella nostra opinione, tuttavia, non si può parlare di una deroga in senso proprio, sol che si pensi che, come risulta anche dal successivo art. 93 dello stesso D.P.R., tutte le concessioni sono comunque rinnovabili[187]. Piuttosto, siamo propensi a credere che la particolarità della norma dell’intesa ebraica vada, semmai, ravvisata nel fatto che la rinnovabilità di cui all’art. 93 del D.P.R. del 1975 è stata stabilita, con riferimento ad una generalità di cittadini, ex ante ed in via del tutto automatica.

Mentre l’ultimo comma dell’art. 16 garantisce che nei cimiteri delle comunità sarà assicurata «l’osservanza delle prescrizioni rituali ebraiche» operando, anche qui, come una sorta di norma di “rinvio formale” al diritto religioso ebraico, secondo la disposizione del quinto comma, anche nel caso dei reparti speciali ebraici all’interno dei cimiteri comunali, l’inumazione dovrà avere luogo secondo le norme del regolamento emanato dalla competente comunità ebraica, che vengono così a prevalere sulle norme regolamentari di polizia mortuaria dettate dall’autorità comunale per la generalità de cittadini[188].

4.5. L’assistenza religiosa nelle strutture segreganti.

È interessante notare come, dei complessivi trentaquattro articoli che compongono l’intesa ebraica, ben quattro di essi si occupino ex professo della questione dell’assistenza religiosa nelle cosiddette “strutture segreganti”, e ciò a dimostrazione dell’estrema importanza che viene ad assumere il tema in oggetto, a causa di quelle vere e proprie «situazioni di soggezione speciale in cui si vengono a trovare i cittadini durante il servizio militare, la detenzione o la degenza ospedaliera, in riferimento a quel “bene” generalmente protetto dai princìpi costituzionali che è il fenomeno religioso»[189].

Anche i cittadini che devono permanere all’interno di queste strutture collettive, invero, possono avere esigenze religiose, che tuttavia non sono in grado di soddisfare, alla stregua della generalità dei consociati, andando direttamente là dove opera il personale che fornisce tali servizi religiosi, attesa la situazione di privazione o, comunque, di forte limitazione della libertà di movimento sottesa alla permanenza in tali istituzioni segreganti. Ciò si risolverebbe in una limitazione ingiustificata del loro diritto di libertà religiosa, se lo stesso apparato amministrativo dello Stato non prevedesse la possibilità, per gli interessati, di venire in contatto con il personale di parte confessionale che solo può fornire tali servizi di assistenza religiosa[190].

Occorre subito precisare, a questo punto, che anche se le espressioni di “assistenza spirituale” e di “assistenza religiosa” sono state adoperate, nella tradizione giuridica italiana, come sinonimi - le stesse disposizioni dell’intesa ebraica che stiamo per esaminare parlano più volte di “assistenza spirituale”, intendendo invero, come diremo subito, il servizio di “assistenza religiosa” -, tale coincidenza di significati non è in effetti riscontrabile, poiché, come è stato notato[191], la prima espressione si rivela di portata assai più ampia, venendo a ricomprendere nel proprio ambito tutte quelle attività che siano, comunque, rivolte a fornire quel «supplemento di cuore, oltre che di anima»[192], ovverosia quegli aiuti che sono necessari al pieno sviluppo della persona umana, situandosi così in un orizzonte ben più vasto rispetto a quello, pur caratterizzato da una certa ampiezza, della libertà religiosa[193].

La più classica dottrina amministrativistica[194], del resto, distinguendo le attività della pubblica amministrazione rivolte al “benessere materiale” dei cittadini da quelle rivolte, invece, al “benessere spirituale” degli stessi, ha avuto modo di precisare come in quest’ultima categoria rientrino attività non solamente religiose, ma anche morali, culturali e di istruzione: ambiti, com’è facile constatare, assai diversi tra loro, ma accomunati, come è stato lucidamente sottolineato, da quella concezione antropologica che guarda finalmente all’uomo nella sua integralità, con la consapevolezza, da parte del moderno Stato sociale, che la qualità della vita non è riducibile ad uno stato di benessere puramente materiale, così che con la locuzione di “assistenza spirituale” deve intendersi, più propriamente, tutto quell’insieme di prestazioni - di attività personali o anche di cose determinate - che concorrono a soddisfare i bisogni dei cittadini che prescindono da esigenze di natura strettamente materiale.[195].

L’assistenza religiosa stricto sensu, per contro, può essere identificata unicamente con quel servizio confessionale‑cultuale garantito, dagli organi dell’apparato amministrativo, ai cittadini che si trovano in una di quelle già menzionate strutture obbliganti, servizio che si pone, allo stesso tempo, come una garanzia, e come una misura, del grado di effettività del diritto di libertà religiosa all’interno dell’ordinamento statuale[196], il quale deve farsi carico di supplire ad una situazione di impedimento intervenendo anche positivamente per assicurare la concreta fruibilità di tale diritto, in ossequio al principio di uguaglianza sostanziale dei cittadini e delle confessioni consacrato nell’art. 3 della Costituzione[197].

La norma di carattere squisitamente generale con cui si apre l’art. 7 della legge 101/1989, secondo il cui disposto «L’appartenenza alle forze armate, alla polizia o ad altri sevizi assimilati, la degenza in ospedali, case di cura o di assistenza pubbliche, la permanenza negli istituti di prevenzione e pena non possono dar luogo ad alcun impedimento nell’esercizio della libertà religiosa e nell’adempimento delle pratiche di culto», costituisce l’ennesimo contatto con il testo del nuovo Concordato (art. 11, comma 1).

Questo contatto potrebbe rappresentare, ancora una volta, la conseguenza dell’applicazione all’ebraismo della più volte menzionata “clausola della religione più favorita”, ma come è stato notato da parte della dottrina[198], la constatazione che la disposizione in oggetto non è presente nelle diverse bozze d’intesa che hanno preceduto il testo definitivo - le quali, costituendone i primi progetti, più dovrebbero essere state impostate sull’applicazione della “famigerata” clausola -, rende più verosimile concludere che essa sia stata, piuttosto, dettata dalla più o meno consapevole volontà del legislatore di costruire in questo modo, per mezzo della legislazione “contrattata” con le singole confessioni, una disciplina uniforme sul fatto religioso, tanto più che, se la disposizione de qua non è rintracciabile nel testo delle altre intese finora concluse, deve comunque considerarsi come una premessa implicita della disciplina di dettaglio dei servizi di assistenza religiosa specificamente previsti in ogni testo pattizio[199]. È interessante notare, a questo proposito, che il primo comma dell’art. 8 del disegno di legge generale sulla libertà religiosa del 1997, di cui si è già accennato[200], a sua volta riproduce quasi letteralmente la disposizione di cui al primo comma dell’art. 7 della legge 101/1989, «riaffermando per tutti una garanzia di libertà che, se limitata ai soli aderenti ad alcune confessioni, sarebbe non adeguata al principio costituzionale di uguaglianza»[201].

Ma se il primo comma dell’art. 7 dell’intesa ebraica contiene una disposizione di carattere prettamente generale, il comma successivo dello stesso articolo ne introduce invece una tesa, ancora una volta, a cogliere in tutta la sua portata un ulteriore tratto caratteristico della confessione ebraica: vi si riconosce, infatti, agli ebrei che si trovino nelle comunità separate, «il diritto di osservare, a loro richiesta e con l’assistenza della Comunità competente, le prescrizioni ebraiche in materia alimentare, senza oneri per le istituzioni nelle quali essi si trovano».

Nel precedente paragrafo, abbiamo trattato ampiamente delle cosiddette norme di “identità confessionale” rinvenibili nel testo dell’intesa ebraica; la disposizione ora al nostro esame può ben essere inquadrata, a pieno titolo, nella suddetta “categoria normativa”, sebbene, per motivi puramente sistematici, abbiamo ritenuto opportuno trattarne solo ora, a motivo della connessione della norma con l’esercizio del diritto di libertà religiosa dei cittadini di fede ebraica quando vengano a trovarsi in situazioni di soggezione, volontaria o coatta, all’interno di strutture a carattere coercitivo o, comunque, di tipo segregante.

È da dire che, per un ebreo osservante, particolarmente stringenti si presentano alcune regole collegate all’alimentazione: in particolare, esistono animali che vengono considerati “puri”, delle cui carni è consentito alimentarsi, ed altri animali che, invece, sono considerati “impuri”, con i quali è assolutamente vietato ogni contatto[202]. Non è però, consentito cibarsi in modo integrale neanche degli animali cosiddetti “puri”: infatti, il consumo di alcune loro parti, come ad esempio il sangue - che, come abbiamo già visto[203], viene considerato la sede della vita - ed un certo tipo di grasso, è ritenuto un peccato molto grave[204]. Una ulteriore regola, inoltre, impone la separazione tra la carne ed i suoi derivati da una parte, ed i latticini dall’altra[205], separazione tuttora in auge nella cucina ebraica “ritualmente pura”, o Kasher, che arriva ad esigere l’uso di stoviglie diverse per le due differenti tipologie di alimenti[206].

Il riconoscimento della rilevanza delle pratiche rituali eterodosse in materia alimentare si ritrova, mutatis mutandis, anche nella recente intesa conclusa con i testimoni di Geova[207]: la dottrina più attenta non ha mancato di sottolineare la forte espansione del grado di tutela della libertà religiosa verificatasi negli ultimi anni nel nostro ordinamento, nel quale, tra l’altro, anche la contrattazione aziendale già da tempo si è mossa nella direzione del rispetto delle necessità alimentari delle maestranze appartenenti a confessioni di minoranza, così come il servizio di ristorazione viaggiante offre la possibilità di consumare pasti speciali sui treni, quali il “vassoio islamico” o il “vassoio ebraico”[208]. In definitiva, lo Stato ha preso atto che, se per alcune confessioni l’alimentazione riveste anche l’importanza di un vero e proprio atto a contenuto religioso - nel compimento del quale si esprime la coerenza dei cittadini‑credenti alla loro fede religiosa -, il non consentire a questi fedeli la possibilità di osservare tali rituali alimentari li costringerebbe ad andare contro i dettami della loro coscienza religiosamente orientata, tenendo un comportamento proprio di una fede religiosa diversa da quella da essi professata, risolvendosi così, in ultimo, in una grave obliterazione del loro diritto di libertà religiosa[209].

Gli artt. 8, 9 e 10 della legge 101/1989, che si occupano della concreta regolamentazione dei diversi aspetti del servizio di assistenza religiosa in ognuna delle principali strutture segreganti, presentano una struttura ed una impostazione che ricalcano sostanzialmente il palinsesto delle altre intese, differenziandosene solamente per alcuni aspetti, del resto non marginali, sui quali cercheremo di focalizzare l’attenzione.

Innanzitutto, va rilevato come, nel testo definitivo dell’intesa ebraica, non sia stata riprodotta la norma, presente nei primi progetti[210], che poneva espressamente a carico dell’apparato statuale - secondo modalità da concordarsi con l’Unione delle comunità - ogni onere finanziario relativo all’assistenza religiosa dei fedeli di religione ebraica nell’ambito delle dette istituzioni. La dottrina più autorevole aveva ritenuto la disposizione di dubbia opportunità, considerandola sostanzialmente distonica con quella conclamata rivendicazione dell’autonomia di finanziamento delle comunità, «voluta dall’ebraismo italiano come segno tangibile di libertà di religione e del suo farsi carico totale delle esigenze del culto»[211].

Se il fatto che la disposizione in oggetto sia stata espunta dal testo dell’intesa potrebbe forse deporre per una sorta di “ripensamento” dei compilatori circa la spettanza degli oneri finanziari dell’assistenza religiosa, non di meno non può essere sottovalutato il dato, anch’esso tutto giuridico, che l’intesa ebraica non contempla una norma - presente invece in tutti gli altri testi pattizi[212] -, che ponga espressamente a carico degli organi confessionali le suddette spese per l’assistenza religiosa prestata ai rispettivi fedeli nelle strutture considerate.

Muovendo da questa constatazione, ed in forza dell’ulteriore considerazione secondo la quale l’addossamento allo Stato degli oneri finanziari per l’assistenza religiosa non si porrebbe, comunque, in posizione conflittuale con quelle che possono essere considerate, in astratto, le finalità dell’odierno Stato sociale[213], è stato ritenuto che, in difetto di una esplicita rinuncia da parte della confessione ebraica, il contributo statuale sarà legittimo, e potrà ben essere previsto dal legislatore nazionale o, ancora meglio, in sede di “contrattazione locale” tra gli organi confessionali e quelli della struttura coercitiva nell’ambito della quale il servizio debba concretamente essere espletato[214].

Veniamo, ora, ad esaminare brevemente i singoli “comparti” con riferimento ai quali è preso in considerazione, sia dalle leggi unilaterali dello Stato, che da quelle di derivazione bilaterale, il servizio di assistenza religiosa, cominciando dalle forze armate. La disciplina del servizio di assistenza religiosa nelle forze armate è, certamente, quella che ha risentito in maggior misura del sistema di rapporti che, via via, si sono instaurati tra lo Stato e le diverse confessioni religiose: da sempre incentrato sulla figura del cappellano militare cattolico - anche se la prima regolamentazione organica, da parte dello Stato, della cappellania militare si sarebbe avuta solo nel 1926 -, il servizio religioso nelle strutture militari ha subìto un’influenza tutta particolare dalla specifica disciplina delle forze armate risultando così, in ultimo, collegato allo stesso tempo con la gerarchia della Chiesa e con quella delle stesse strutture militari[215].

Se è vero che neppure il regime liberale soppresse del tutto i cappellani militari della Chiesa cattolica[216], per un breve lasso di tempo, e precisamente durante la Prima guerra mondiale - in linea con la strumentalizzazione politica del sentimento religioso -, anche le confessioni di minoranza ebbero i loro cappellani: infatti, come riferisce la dottrina, in quel periodo la Chiesa valdese raggiunse facilmente un accordo con il Governo, così che nel 1918 erano ben nove i cappellani evangelici, mentre numerosi furono anche i rabbini castrensi[217].

Nel periodo successivo, dopo una breve parentesi in cui i cappellani militari vennero smobilitati, il regime fascista - che sentiva la necessità di «stringere opportune alleanze con forze i cui interessi convergevano, in quel periodo storico, con i suoi»[218] - riorganizzò ex novo il servizio di assistenza religiosa, che divenne, grazie alla forte integrazione tra Chiesa cattolica e Stato, un forte mezzo di coesione, e di controllo sociale, dei cittadini sottoposti alla disciplina militare[219]: venne emanata la legge 11 marzo 1926, n. 417[220], che garantiva stabilità all’ufficio dei cappellani militari di tutte le forze armate, mentre il Concordato del 1929 confermava questi princìpi, istituendo inoltre la figura dell’ordinario militare, con dignità arcivescovile; inoltre, l’art. 1 della successiva legge 16 gennaio 1936, n. 77[221], precisava che il servizio di assistenza religiosa nelle strutture militari era finalizzato ad integrare «la formazione spirituale della gioventù che fa parte delle milizie secondo i principii della religione cattolica».

Il dictum della legge 77/1936 è stato ripreso, in tempi più vicini a noi, ancora dalla legge 1 giugno 1961, n. 512[222], tuttora vigente, che non è stata modificata neppure dopo gli Accordi di Villa Madama, sebbene, come è stato osservato, una riforma organica sarebbe quanto mai necessaria, al fine dell’adeguamento del servizio di assistenza religiosa nelle strutture militari non solo al principio di laicità dello Stato, ma anche «a quelli stessi del Concilio Vaticano II, dal momento che una integrazione così forte, di tipo economico, gerarchico e disciplinare, nelle Forze Armate non è coerente né con lo Stato laico, né con la funzione spirituale affidata ai cappellani»[223]: proprio a questo scopo, il secondo comma dell’art. 11 del testo dei Nuovi Accordi ha previsto la possibilità di stipulare intese tra gli organi della Chiesa e le competenti autorità dello Stato, anche se, finora, l’unico esempio di tali accordi è stato fornito dall’intesa sull’assistenza religiosa al personale della Polizia, attuata con il D.P.R. 17 gennaio 1991, n. 92[224], e recentemente modificata con il D.P.R. 27 ottobre 1999, n. 421[225]

In questo quadro sommariamente delineato, l’art. 11 della legislazione di principio sulla disciplina militare, legge 11 luglio 1978, n. 382[226], non solo ha previsto che i militari di qualunque religione possano «esercitare il culto e ricevere l’assistenza dei loro ministri» - garantendo sia il singolo credente nei suoi bisogni religiosi, che la stessa confessione espressamente legittimata ad operare[227] -, ma ha affermato anche il principio della facoltatività della partecipazione dei militari alle funzioni religiose «salvo nei casi di servizio», sottolineando in questo modo la libertà personale di culto di ogni militare, anche nei confronti della propria confessione[228].

Sul punto dell’assistenza religiosa nelle forze armate, l’art. 8 della legge 101/1989 si apre con una disposizione che ritroviamo solamente nell’intesa ebraica: il primo comma, infatti, dispone che l’assistenza religiosa ai militari di fede ebraica venga prestata da rabbini «designati a tal fine sulla base di intese tra l’Unione e le autorità governative competenti», configurando così l’ennesimo contatto, seppure «assai parziale»[229], con il testo del nuovo Accordo con la Chiesa cattolica, o, se vogliamo, un’ulteriore caso di applicazione della più volte invocata “clausola della religione più favorita”: se è chiaro, infatti, che l’estrema esiguità del numero dei militari ebrei non consente l’istituzione di un servizio stabile di cappellania, come è quello della Chiesa cattolica, si stabilisce pur sempre l’obbligo, per il Ministero, di avvalersi dei ministri di culto appositamente designati dall’Unione delle comunità[230], configurando così, secondo parte degli studiosi, «un servizio di quasi‑cappellania, affidato ad un corpo di “rabbini castrensi” e definito in sede nazionale tra l’Unione e le autorità governative competenti»[231], con il relativo onere finanziario a carico dell’apparato statuale, giusta quanto si è detto poc’anzi[232].

Ma, al di là delle affermazioni di principio, è comunque probabile che le difficoltà di ordine pratico connesse all’attuazione della norma faranno sì, come è stato scritto[233], che la forma più comune di assistenza religiosa ai militari ebrei sarà costituita dalla partecipazione degli stessi alle attività di culto che si svolgono nella località in cui essi prestano servizio: tutte le intese, ad eccezione di quelle con i buddhisti e con i testimoni di Geova, contemplano un simile diritto, previsto, dalla legge 101/1989, al secondo comma dell’art. 8, mentre il comma successivo precisa che, nel caso non esistano locali di culto ebraici nel luogo di servizio, i militari di fede ebraica potranno comunque, «nel rispetto delle esigenze particolari di servizio», ottenere il permesso di frequentare la sinagoga più vicina; per contro, non è qui prevista la possibilità - contemplata in altre intese[234] - di svolgere funzioni religiose in locali idonei messi a disposizione dalle autorità militari nel caso in cui sia nel luogo di servizio, che nelle immediate vicinanze di esso, non esistano strutture della confessione interessata: ma ci si può facilmente dar conto della omissione, atteso che l’intesa ebraica prefigura un servizio di assistenza religiosa che ricalca da vicino, per quanto possibile, quello dei militari di fede cattolica, con il già visto “rabbinato castrense”.

Queste ultime due disposizioni della legge 101/1989, se rappresentano un chiaro esempio di quello che è il nucleo dei «princìpi comuni»[235] dell’intero corpus normativo della legislazione bilateralmente convenuta, rivestono una particolare importanza per gli ebrei, così come per gli avventisti, il cui giorno festivo, o di preghiera, non coincide con la domenica: per questo motivo, esse vanno coordinate con il già esaminato[236] art. 4 dell’intesa ebraica[237], che riconosce il diritto al riposo sabbatico anche al personale militare[238]. È chiaro, comunque, che andranno in ogni caso fatte salve le esigenze di servizio, come già specificato, del resto, dal regolamento di attuazione della legge 382/1978, emanato con il D.P.R. 18 luglio 1986, n. 545[239], che al secondo comma dell’art. 35 precisa che proprio «compatibilmente con le esigenze di servizio, il comandante del corpo o altra autorità superiore rende possibile ai militari che vi abbiano interesse la partecipazione ai riti della religione professata».

Anche l’ultimo comma dell’art. 8 della legge 101/1989 non presenta tratti di originalità rispetto alle corrispondenti norme degli altri testi pattizi: vi si prevede che, in caso di decesso in servizio del militare, il comando debba avvertire la comunità ebraica competente, allo scopo di assicurare «d’intesa con i familiari del defunto, che le esequie si svolgano secondo il rito ebraico».

Al momento dell’apertura della prima “stagione delle intese”, con la stipulazione dell’intesa con la Tavola valdese, parte della dottrina aveva giudicato ambigua la disposizione di cui al terzo comma dell’art. 5 della legge 449/1984 - che, per l’appunto, assicurava ai militari valdo‑metodisti un rito funebre secondo la liturgia evangelica -, nella parte in cui non lasciava intendere quale fosse lo specifico interesse posto alla sua base: se quello della confessione ad assicurare, in ogni caso, la prestazione religiosa confessionale, o, piuttosto, quello dei militari evangelici e delle loro famiglie[240]. Tutte le successive intese, comunque - non è chiaro se proprio in forza di tale obiezione, o in seguito ad un semplice affinamento del linguaggio legislativo -, hanno incluso la precisazione della necessità di agire «d’intesa con i familiari del defunto».

Passando all’esame della regolamentazione del servizio di assistenza religiosa negli ospedali e nelle case di cura, occorre premettere che essa, a differenza dell’assistenza religiosa nelle forze armate, per un lungo lasso di tempo non ha formato oggetto di regolamentazione da parte statuale: fin dall’Unità del Paese, infatti, lo Stato non si è mai preoccupato di disciplinare in maniera organica ed uniforme il settore ospedaliero‑sanitario, limitandosi ad emanare norme sulla contabilità, l’amministrazione e la qualificazione giuridica dei singoli enti ospedalieri, con la conseguenza che, fino ai giorni nostri, l’assistenza religiosa dei malati e degli infermi è dipesa, sostanzialmente, dalla sensibilità e dal modo in cui ogni ospedale recepiva, nel proprio ordinamento o statuto interno, le esigenze religiose dei propri ricoverati[241].

Lo stesso Concordato del 1929 non faceva menzione alcuna dell’assistenza religiosa negli ospedali, forse perché, come è stato notato[242], la grande maggioranza delle strutture ospedaliere italiane avevano visto la luce sotto l’egida della Chiesa cattolica - costituite dalle autorità ecclesiastiche, dalle diverse congregazioni religiose operanti nel Paese o, comunque, dalle associazioni laicali di ispirazione cristiana -, per cui è facilmente comprensibile come gli ecclesiastici potessero avere libero accesso in quasi tutti gli ospedali e i luoghi di cura, e non ci fossero così, al riguardo, problemi da risolvere tra Stato e Chiesa cattolica[243].

Ma se ciò - unito alla circostanza che, nei tempi passati, il servizio infermieristico era svolto quasi esclusivamente dalle suore, anch’esse in grado di portare un qualche conforto religioso, pur se impossibilitate a somministrare i sacramenti - contribuiva a mitigare il quadro caratterizzato dalla mancanza del riconoscimento, sul piano dei princìpi, di un vero e proprio diritto dei degenti all’assistenza religiosa, rimaneva pur sempre la situazione di estremo disagio in cui versavano i cittadini delle confessioni religiose di minoranza, che, se non ricoverati nelle strutture direttamente gestite dalla propria confessione, si trovavano praticamente nell’impossibilità di ricevere i conforti della propria religione[244].

La prima normativa statale sull’assistenza religiosa si sarebbe avuta solo con la legge 11 febbraio 1968, n. 132[245], che al primo comma dell’art. 19 sanciva l’obbligo, per ogni ospedale, di istituire un servizio stabile di assistenza religiosa, che, in base al successivo art. 39, avrebbe dovuto essere disimpegnato da ministri del culto cattolico alle dirette dipendenze della struttura sanitaria, mentre per i degenti di religione diversa da quella cattolica era previsto il semplice diritto a fruire dell’assistenza religiosa da parte dei propri ministri. L’ordinamento interno del servizio stabile di assistenza religiosa cattolica doveva, poi, venire determinato dai regolamenti dei singoli ospedali d’intesa con gli ordinari diocesani competenti per territorio, giusta il disposto dell’art. 35, comma 2, del D.P.R. 27 marzo 1969, n. 128[246], che aggiungeva ancora, negli ultimi due commi, che le richieste di assistenza religiosa degli infermi di qualunque altra religione dovevano essere trasmesse alla direzione dell’ospedale, che avrebbe provveduto, accollandosene il relativo onere, al reperimento dei ministri del culto interessato.

Se, come è stato notato dalla dottrina più autorevole, le citate disposizioni mettevano in rilievo unicamente l’aspetto funzionale dell’assistenza religiosa, «intesa come un aspetto complementare nel trattamento della malattia e nella cura del malato ospedalizzato»[247], con la successiva riforma sanitaria, operata dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833[248], che ha istituito il servizio sanitario nazionale, si è passati «dalla semplice previsione di un servizio ad un riconoscimento più diretto della centralità della persona umana, delle sue opzioni religiose, che debbono andare esenti da imposizioni e vincoli anche nelle strutture e comunità c.d. separate»[249]: l’art. 38 della legge in oggetto, infatti, dispone che presso ogni struttura del servizio sanitario nazionale l’assistenza religiosa debba venire assicurata «nel rispetto della volontà e della libertà di coscienza del cittadino», mettendo quindi in primo piano la sfera della coscienza e l’autonomia del cittadino‑credente, mentre l’istituzione di un servizio di assistenza religiosa rappresenta qui soltanto un riflesso - pur se necessario - della questione, in ordine alla risoluzione della quale si prevedono intese tra l’ordinario diocesano - o le corrispondenti autorità religiose delle altre confessioni - e l’unità sanitaria locale. Sullo specifico punto, tuttavia, va detto che solo il nuovo Concordato del 1984 ha previsto, al secondo comma dell’art. 11, queste “mini‑intese” per il servizio di assistenza religiosa, mentre i testi delle intese sinora concluse - e quella ebraica non fa eccezione - si limitano alla previsione delle sole garanzie di libertà già enunciate, in via generale, dal citato art. 35 del D.P.R. 128/1969, la cui efficacia viene così ad essere rinforzata[250].

Venendo ad esaminare l’intesa ebraica sul punto, la legge 101/1989 si occupa dell’assistenza religiosa negli istituti ospedalieri, nelle case di cura e di riposo nell’art. 9, che allineandosi alla generalità delle intese, contiene unicamente precise disposizioni garantiste «con le quali si è voluto chiarire ad accentuare l’impegno già assunto unilateralmente dallo Stato per la libertà religiosa dei ricoverati non cattolici»[251].

In particolare, il primo comma ribadisce la competenza, in materia, dei ministri di culto muniti della certificazione rilasciata dall’Unione delle comunità ai sensi dell’art. 3[252], mentre il comma successivo, con un inciso che è ripetuto pedissequamente in tutte le altre intese[253], specifica che l’accesso dei rabbini nelle citate strutture di ricovero è «libero e senza limitazioni di orario».

Già con riferimento al progetto d’intesa del 1982, era stata espressa, da parte della dottrina, una certa insoddisfazione, dovuta al fatto che la disposizione di quello che, ai tempi, costituiva il primo comma dell’art. 7 della bozza, non prevedeva alcuna forma di “contatto” organizzativo fra l’amministrazione periferica ed i ministri di culto, quasi che le strutture amministrative dei detti istituti di cura non potessero porre (legittimi) limiti derivanti dalle esigenze organizzative delle strutture considerate[254]. Le perplessità rimangono ancora oggi, visto che neppure nel testo definitivo dell’intesa ebraica è stata contemplata una siffatta possibilità di raccordi a livello decentrato, e vanno estese, sul punto, anche alle altre intese; tuttavia, l’omissione, per quanto riguarda la confessione ebraica, è di maggiore momento, soprattutto se si pone mente al fatto che - come abbiamo già avuto modo di sottolineare -, la mancanza, nella legge 101/1989, di una disposizione che addossi esplicitamente alla confessione ebraica gli oneri finanziari per l’assistenza religiosa, deporrebbe per un ritorno alla “regola generale” dell’art. 35 del D.P.R. 128/1969, con conseguente accollo statale di tali oneri: ma proprio l’assenza di ogni forma di raccordo, a livello periferico, tra i rabbini competenti a fornire l’assistenza religiosa nelle strutture sanitarie, e l’apparato amministrativo delle stesse, potrebbe impedire, nel concreto, l’assunzione statuale dell’onere finanziario di queste prestazioni[255].

Un’altra osservazione da fare riguarda la mancata riproduzione, nel testo dell’art. 9 ora al nostro esame, dell’inciso che, nella bozza del 1982, prevedeva l’accesso dei rabbini alle strutture sanitarie «nel rispetto della volontà e della libertà di coscienza degli ospiti», ma l’omissione è qui, tuttavia, di poca rilevanza, atteso che, anche questo lo abbiamo già visto, la garanzia del «rispetto della volontà e della libertà di coscienza del cittadino» è stata prevista, in via generale, dal citato art. 38 della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale, che pone un principio di bilanciamento fra gli interessi delle confessioni ed i diritti individuali dei cittadini ricoverati, garantendoli così contro possibili abusi da parte di tutte le confessioni religiose. Certo, l’inclusione nella legge 101/1989 sarebbe servita a rafforzare il principio, ma del resto è noto il sostanziale disinteresse della confessione ebraica ad adoperarsi per il proselitismo, di modo che, almeno nella nostra opinione, è estremamente improbabile che possano mai sorgere problemi al riguardo.

L’ultima parte del secondo comma dell’art. 9 prevede, anche qui in linea con le altre intese, la comunicazione alla comunità ebraica competente per territorio delle richieste di assistenza avanzate dai ricoverati, che deve essere effettuata a cura delle direzioni degli istituti di ricovero: se è vero che, trattandosi di istituzioni ospedaliere e case di cura, frequentemente potrà darsi il caso di degenti impossibilitati - a causa di particolari condizioni fisiche dovute alla malattia - a formulare esplicita richiesta di assistenza religiosa, sarebbe parso più opportuno rendere più “fluida” la disposizione in oggetto, con l’estensione della facoltà di richiedere tale assistenza anche ai familiari del ricoverato, o addirittura allo stesso personale ospedaliero che lo segue[256].

Sempre per ciò che attiene alla regolamentazione dell’assistenza religiosa nelle strutture sanitarie contenuta nell’intesa ebraica, è da dire qui di una peculiare disposizione della stessa, che costituisce un singolare caso di “interferenza” della legislazione bilateralmente concordata con quella unilaterale dello Stato, contemplata dal terzo comma dell’art. 29, concernente il servizio di assistenza religiosa nell’ambito delle istituzioni ebraiche di assistenza - delle quali si avrà modo di parlare anche nel prosieguo[257] - operanti nel campo sanitario. La disposizione de qua esordisce innanzitutto con il garantire, ad ogni cittadino degente nelle dette istituzioni, la fruizione di un pieno diritto di libertà religiosa, disponendo inoltre, in favore di tutti i ricoverati appartenenti ad una religione diversa da quella ebraica, il diritto di ricevere, dietro semplice richiesta, l’assistenza religiosa di un ministro del culto di appartenenza, anche qui senza alcun limite di orario.

Ma l’aspetto più “rivoluzionario” della disposizione, che concreta quella “interferenza” di cui si è appena detto, è costituito dalla specificazione, ivi contenuta, secondo la quale gli ospedali ebraici non sono tenuti a disporre il servizio obbligatorio di assistenza religiosa cattolica che è contemplato erga omnes dal più volte citato art. 35 del D.P.R. 128/1969.

Se l’obbligo di istituire, negli ospedali, un servizio di assistenza religiosa dotato di caratteri di stabilità solamente in favore della Chiesa cattolica può trovare una propria ratio nella differente dimensione quantitativa delle diverse “categorie” di utenti del servizio[258], e «nei limiti in cui questa diversità di situazioni sia di fatto così rilevante, da rendere necessaria per una confessione religiosa e non per altre l’organizzazione di un servizio di assistenza religiosa permanente»[259], sarebbe stato assurdo continuare ad imporre un siffatto obbligo anche in quegli ospedali gestiti direttamente dalle confessioni religiose diverse dalla cattolica, come l’ebraica e la valdese - la quale ultima, infatti, contempla nella propria intesa una norma simile a quella ora al nostro esame[260] -, nei quali il rapporto tra maggioranza e minoranza si sovverte, quando non scompare del tutto per lasciare il posto ad una situazione di assoluta “uniformità confessionale”.

Del resto, come è stato notato[261], è molto probabile che la disposizione “livellatrice” del D.P.R. 128/1969 sia stata originata da una svista del legislatore, che si è dimenticato della presenza, nel Paese, di pochi ospedali appartenenti a confessioni minoritarie: la norma del terzo comma dell’art. 29 della legge 101/1989 si pone, allora, come una sorta di “correzione autentica” di quella svista, in linea, del resto, con lo scopo dello strumento dell’intesa, che è proprio quello di «rimuovere le più flagranti (e probabilmente, all’origine, involontarie) discriminazioni subite dalla confessione che la stipula»[262].

Passando al tema dell’assistenza religiosa nelle istituzioni carcerarie, e volgendo uno sguardo all’evoluzione della normativa statuale in materia, si può agevolmente constatare come, in passato, essa non solo abbia risentito fortemente della predominanza della religione cattolica e del conseguente clima di intolleranza nei confronti delle altre confessioni[263], ma abbia sottinteso nettamente, qui più che altrove, una concezione strumentale della religione[264].

Lo stesso Stato liberale affidò ai cappellani delle carceri compiti non tanto di garanzia della libertà religiosa dei detenuti, quanto di dispensatori di un servizio che veniva considerato come essenziale allo stesso compito rieducativo, tale da comportare «l’immedesimazione dell’autorità ecclesiastica nella struttura carceraria», e la sua «investitura quasi esclusiva a rappresentare e diffondere i princìpi etici ai quali lo Stato era ispirato»[265].

Con l’avvento al potere del fascismo, l’uso strumentale della religione venne ulteriormente accentuato, ma nella prospettiva - come si è già detto parlando delle forze armate - di una più completa integrazione tra Stato e Chiesa cattolica, considerando la religione come un mezzo di coesione e di controllo sociale degli appartenenti alle strutture obbliganti, tanto che in questo periodo si accentuò ulteriormente l’integrazione dei cappellani cattolici nelle strutture carcerarie[266], mentre il quarto comma dell’art. 1 del R.D. 18 giungo 1931, n. 787[267], stabiliva l’obbligo di partecipazione alle funzioni del culto cattolico per tutti i detenuti che, all’ingresso nel carcere, non avessero dichiarato esplicitamente di appartenere ad altra religione, con una normativa che non lasciava alcun margine di discrezionalità o di libera scelta[268]: è evidente come, al legislatore fascista, la funzione della religione come mezzo di disciplina e di rieducazione morale dei detenuti fosse parsa prevalente sulla libertà di coscienza e di religione degli stessi[269].

Questa concezione strumentale del fatto religioso è perdurata a lungo, anche dopo la Costituzione repubblicana, fino a quando, in coincidenza con quella stagione delle riforme che, come abbiamo ormai avuto modo di vedere ampiamente, ha percorso l’intero decennio degli anni Settanta, la riforma carceraria operata con la legge 26 luglio 1975, n. 354[270], ispirata finalmente ad un nuovo modo di concepire il diritto di libertà religiosa negli istituti di pena, ha portato al superamento dei vecchi schemi: infatti, anche se la religione continua ad essere considerata utile nella prospettiva rieducazionale dei detenuti, certamente non si può più parlare di un suo uso strumentale, ma, semmai, di un apprezzamento della sua funzione sociale[271]; inoltre, altri fattori - come il lavoro, l’istruzione e le attività culturali in genere, insieme all’agevolazione di opportuni contatti dei detenuti con il mondo esterno e la famiglia -, concorrono, sullo stesso piano del fattore religioso, al trattamento rieducativo dei condannati e degli internati.

Una delle norme più importanti della citata legge di riforma penitenziaria è costituita indubbiamente, per quanto qui interessa, dalla disposizione dell’art. 26, che riconosce ad ogni detenuto il diritto di professare la propria fede religiosa, di istruirsi in essa e di praticarne il culto, anche se rimane la differenziazione tra i cattolici, che usufruiscono dell’assistenza di un cappellano stabile[272], ed i fedeli degli altri culti, che hanno diritto di ricevere, su loro richiesta, l’assistenza dei ministri del culto di appartenenza, potendo usufruire, secondo il disposto dell’art. 55 del D.P.R. 29 aprile 1976, n. 431[273], di locali idonei per la celebrazione del culto, messi loro a disposizione dalla direzione dell’istituto. Ma la differenza tra i due tipi di situazioni tende oggi a stemperarsi notevolmente, fin quasi a scomparire del tutto, grazie alla regolamentazione di origine bilaterale rinvenibile nelle rispettive intese.

Anche sul punto dell’assistenza religiosa nelle istituzioni penitenziarie, l’intesa ebraica si allinea completamente al compatto sistema di regolamentazione dell’istituto che ritroviamo nelle rispettive intese delle altre confessioni: alla norma di garanzia contenuta nel primo comma dell’art. 10 della legge 101/1989 - che assicura, negli istituti penitenziari, l’assistenza religiosa dei rabbini designati dall’Unione delle comunità -, segue, nel secondo comma, la disposizione di attuazione pratica del servizio, che prevede la trasmissione all’autorità competente, a cura dell’Unione, dell’elenco dei ministri di culto responsabili dell’assistenza religiosa compresi nella circoscrizione delle singole comunità ebraiche. Tali ministri di culto, prosegue la norma in parola, «sono compresi tra coloro che possono visitare gli istituti penitenziari senza particolare autorizzazione»: in proposito, è da dire che, giusta il disposto dell’ultimo comma dell’art. 67 della legge 354/1975, i ministri di culto di tutte le confessioni (cattolica compresa) potevano accedere allo stabilimento carcerario solamente previa autorizzazione del direttore dello stesso; ora il dictum di quest’ultima disposizione va combinato con quello della testé citata norma dell’intesa ebraica, che viene così ad innovare, seppure parzialmente, il sistema di accesso alle carceri. Tanto premesso, si può allora fondatamente ritenere che i rabbini competenti per territorio, ed i cui nominativi siano stati previamente comunicati alle competenti autorità, giusta il disposto della legge 101/1989, potranno accedere agli istituti di pena senza alcuna autorizzazione, mentre per i ministri di culto che si trovino fuori della competenza territoriale loro propria, pur se notificati all’autorità amministrativa, tornerà ad avere efficacia la regola generale dell’ordinamento penitenziario, per cui essi potranno accedere all’istituzione penitenziaria unicamente dietro autorizzazione del direttore della stessa, al pari di tutti i ministri di culto delle confessioni che attualmente sono ancora prive di un’intesa con lo Stato[274].

È appena il caso di ricordare che, atteso quanto si è detto ormai più volte circa il reciproco allineamento dei vari testi pattizi sul tema dell’assistenza religiosa, le stesse considerazioni andranno ripetute, mutatis mutandis, per le altre confessioni religiose con intesa.

La disposizione del terzo ed ultimo comma dell’art. 10 della legge 101/1989, sulla falsariga di quanto già disposto per gli ospedali e le case di cura, prevede che il direttore dell’istituto informerà la comunità ebraica competente di ogni richiesta avanzata dai detenuti in ordine loro bisogni religiosi. Ma, a differenza che negli ospedali, si dilata il campo dei potenziali richiedenti il servizio, atteso che, secondo la norma de qua, l’assistenza religiosa potrà essere richiesta non solo dai detenuti, ma anche dalle loro famiglie; inoltre, anche in mancanza di tali richieste, il servizio potrà, comunque, essere prestato su autonoma iniziativa degli stessi ministri di culto competenti.

Probabilmente, si è qui tenuto in considerazione il particolare regime restrittivo degli istituti di pena, e la conseguente situazione di disagio che connota la permanenza in tali strutture, che potrebbe più facilmente portare a situazioni di vera e propria alienazione dell’individuo. Ma, come è stato notato, occorre prestare molta attenzione a tale aspetto della questione, proprio ad evitare di cadere nell’eccesso opposto, che i singoli possano subire “molestie” da parte dei ministri di culto, ove questi ultimi decidano di non attenersi ad un certo self restraint nell’utilizzazione delle facilitazioni concesse dall’apparato amministrativo per il migliore svolgimento della loro opera pastorale[275].

Con specifico riguardo al tema dell’assistenza religiosa negli istituti di pena, si può solo accennare, in questa sede, alla circostanza che - anche grazie alle rilevanti innovazioni legislative che hanno attraversato l’ultimo decennio, tra le quali una delle più importanti è stata, indubbiamente, l’emanazione del nuovo codice di procedura penale -, il nostro ordinamento ha recentemente visto il rapido moltiplicarsi del ricorso a misure alternative alla custodia cautelare in carcere e, nella fase dell’esecuzione, alla pena detentiva.

Se è vero che, con alcune di queste misure alternative - segnatamente, la semidetenzione e la semilibertà -, il soggetto conserva senz’altro un margine di libertà personale che è tale da consentirgli, comunque, l’esercizio della libertà religiosa, è anche innegabile che, in altri casi - si pensi alle situazioni dell’imputato in regime di arresti domiciliari o ricoverato in comunità terapeutiche per tossicodipendenti o alcoldipendenti, o, ancora, del condannato alla detenzione domiciliare - il soggetto è invece sottoposto ad uno status detentionis che, seppure diverso da quello che si realizza nelle carceri, presenta, tuttavia, quei caratteri tipicamente coercitivi che rendono necessario un intervento statuale per rendere possibile anche qui, al credente, la concreta fruibilità del diritto di libertà religiosa, soprattutto nelle sue manifestazioni cultuali[276].

Se nella legislazione - tanto unilaterale, quanto di derivazione pattizia - non c’è ancora traccia di una soluzione alla questione dell’assistenza religiosa nell’ambito di queste nuove forme di custodia cautelare e di esecuzione penale, molto resta affidato, almeno per ora, agli interpreti, che si trovano così a dover affrontare, sempre più di frequente, un problema eminentemente “empirico” percorrendo, molto spesso, la strada dell’analogia, nella ricerca di soluzioni che siano almeno tendenzialmente equipollenti a quelle proposte dalla legislazione carceraria, anche perché, opinando diversamente, sarebbe estremamente difficile evitare una censura d’incostituzionalità ai sensi degli artt. 3, primo comma, e 19 della Costituzione, per la diversità di trattamento in materia di assistenza religiosa che si verrebbe in tal modo a realizzare[277].

4.6. L’istruzione religiosa e le scuole ebraiche. Gli istituti rabbinici.

Indubbiamente, la questione dell’insegnamento religioso cattolico nelle scuole pubbliche costituisce uno dei principali argomenti che avevano mosso l’Unione delle comunità ebraiche a mettersi sulla via dell’intesa con lo Stato, quando l’avvio delle procedure per la revisione del Concordato aveva fatto nascere nella parte ebraica la preoccupazione che venissero così presi impegni in re aliena[278]: come sottolinea la dottrina, «non vi è stata modifica del Concordato lateranense che abbia fatto discutere, come quella relativa all’insegnamento della religione nelle scuole pubbliche»[279], grazie alla quale, tuttavia - seppure attraverso una trattativa sofferta, piena di contrasti e di svolte -, una volta per tutte è stato superato quel «modello confessionista o di smaccata preferenzialità per la subordinazione del processo formativo ai valori della confessione cattolica»[280].

È innegabile, infatti, che il nuovo Accordo sia profondamente diverso, su questo punto, dal Concordato lateranense[281]. Se nel 1929 il legislatore fascista aveva avuto cura di evidenziare il valore politico del fatto religioso, considerato eminentemente in una prospettiva funzionalistica, ai fini di una maggiore coesione della società, e come «veicolo di consenso per una affermazione capillare dello Stato totalitario»[282], l’art. 9 della nuova normativa evidenzia invece il ribaltamento della prospettiva, che non guarda più all’insegnamento religioso cattolico come «fondamento e coronamento dell’istruzione pubblica» - come si esprimeva l’art. 36 del Concordato lateranense -, ma riconosce bensì che la «cultura religiosa» (si noti, non solo quella cattolica) costituisce uno di quei molteplici valori che si collocano tra le «finalità della scuola», e «tenendo conto che i princìpi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano», assicura, agli studenti che abbiano scelto di avvalersene, «l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine e grado», che deve, peraltro - come precisa il n. 5, lett. a), del Protocollo addizionale agli Accordi di Villa Madama -, essere impartito nel rispetto della libertà di coscienza degli alunni.

Ed è proprio per assicurare il rispetto della detta libertà di coscienza che si è introdotto, con la previsione di quella che la dottrina più autorevole ha definito come una «clausola di coscienza»[283], il c.d. “diritto di scelta”, abbandonando quindi il vecchio sistema dell’esonero che aveva caratterizzato la disciplina dell’insegnamento religioso cattolico nel Concordato lateranense[284], e passando dal regime di obbligatorietà al regime di facoltatività (peraltro, «guidata»[285], dal momento che la scuola, per motivi organizzativi, deve poter conoscere preventivamente quanti si avvarranno del servizio).

Ma, se pure questo abbandono del sistema dell’esonero andava nella direzione delle aspirazioni ideali propugnate dalle confessioni religiose diverse dalla cattolica - che tanto in passato lo avevano osteggiato, atteso che appariva certamente più armonico con il concetto di culti tollerati o ammessi, che non con quello della piena libertà religiosa che caratterizza l’attuale Stato laico[286] -, segnando, indubbiamente, un notevole passo avanti nella tutela della libertà di coscienza di tutti gli utenti della scuola pubblica, le confessioni di minoranza, tra le quali in prima linea la Tavola valdese e l’Unione delle comunità ebraiche, già durante le trattative per la revisione del Concordato avevano manifestato la propria sostanziale disapprovazione per la discriminazione derivante dalla “incorporazione” dell’insegnamento religioso cattolico che - pur su nuove basi -, continuava a realizzarsi nelle strutture pubbliche, e a spese dello Stato[287].

Da parte ebraica, ci fu anche un’interruzione delle trattative per addivenire all’intesa[288], ma, atteso che la Santa Sede al riguardo continuava ad essere irremovibile, nella compilazione della normativa bilaterale si scelse, in ultimo, una linea di «carattere difensivo»[289], dettata dalla preoccupazione che, a causa della forte presenza del cattolicesimo nella società italiana, anche le materie strettamente “secolari” potessero in qualche modo risentire, se non di un insegnamento religioso diffuso, di un implicito orientamento ideologico[290]: in questo senso sembra deporre la disposizione del primo comma dell’art. 11 della legge 101/1989, secondo la quale l’insegnamento, nelle scuole pubbliche di ogni ordine e grado, deve essere impartito «nel rispetto della libertà di coscienza e di religione e della pari dignità dei cittadini senza distinzione di religione, come pure è esclusa ogni ingerenza sulla educazione e formazione religiosa degli alunni ebrei».

La disposizione de qua, nel tutelare la libertà religiosa intesa soprattutto come libertà di coscienza, considera partitamente l’educazione e la formazione religiosa degli alunni ebrei: in proposito, è stato scritto[291] che, mentre il termine di formazione attiene esclusivamente agli “aspetti fideistici”, quello di educazione sembrerebbe indicare invece un quid pluris, identificabile probabilmente nell’ebraismo stesso, che, come abbiamo visto ampiamente[292], è un insieme vasto e composito di religione, etnia, cultura e tradizione di un popolo, un ordinamento giuridico in cui non può farsi distinzione tra “diritto” e “religione”, «giacché colà la “religione” è “diritto” ed il “diritto” è “religione”: disciplina regolatrice dell’intiera vita dell’uomo, anche in funzione dei suoi rapporti con la divinità»[293].

Secondo parte della dottrina[294], il principio, di così ampio respiro, formalizzato in questa disposizione dell’intesa ebraica, avrebbe addirittura anticipato quanto sancito, in via successiva, dalla Corte costituzionale con la più volte citata sentenza 203/1989 in tema di laicità dello Stato, «ed è un notevole esempio di come le intese possano contenere norme a tutela dei diritti di libertà di tutti i cittadini»[295].

Il secondo comma dell’articolo 11 dell’intesa ebraica, non dissimilmente da tutti gli altri testi pattizi[296], riconosce «agli alunni delle scuole pubbliche non universitarie il diritto di non avvalersi di insegnamenti religiosi», con un ricalco, nelle sue linee generali, della previsione contenuta nell’Accordo di revisione del Concordato[297], mentre il comma successivo, «per dare reale efficacia a tale diritto», sancisce il divieto di discriminazione tra alunni avvalentisi e alunni non‑avvalentisi dell’insegnamento religioso cattolico, prevedendo a tal fine non solo che il detto insegnamento non debba avere luogo secondo orari e modalità che possano comunque avere effetti discriminanti per gli stessi, ma anche che non debbano essere previste forme di insegnamento religioso diffuso nell’ambito dello svolgimento dei programmi di altre materie; in ogni caso, conclude la disposizione, «non possono essere richieste agli alunni pratiche religiose o atti di culto».

Riservandoci di tornare tra poco sulla questione del divieto di insegnamento religioso diffuso, è opportuno soffermarci qui - seppure in modo assai succinto, e consapevoli del fatto che il tema meriterebbe una trattazione a sé -, sul divieto di orari e modalità che abbiano, per gli alunni, effetti comunque discriminanti, previsto in tutte le intese - ma la previsione delle modalità è stata una novità introdotta dall’intesa ebraica, seppure poi ripresa in alcune altre intese successive[298] - e che, com’è noto, è stato all’origine di uno dei dibattiti più accesi degli ultimi anni, talvolta non privo di spunti polemici, anche all’interno delle stesse forze politiche del Paese: quello sulla questione della c.d. “ora alternativa” all’insegnamento della religione cattolica.

Riassumendo brevemente i termini del problema, si può dire che il dibattito si sia incentrato, all’inizio, sulla circolare del 29 ottobre 1986, n. 302, del Ministero della Pubblica Istruzione. Partendo dall’idea della necessità di garantire la fruizione di un uguale tempo‑scuola a tutti gli alunni, infatti, si era pensato che la scuola dovesse comunque offrire occasioni di studio “alternative” agli alunni non‑avvalentisi dell’insegnamento della religione, in modo da non comportare per questi ultimi una ingiustificata riduzione di orario rispetto agli avvalentisi (e in ciò stava la “non discriminazione”): la citata circolare sanciva, appunto, la obbligatorietà dell’ora alternativa per coloro che avessero scelto di non avvalersi dell’insegnamento della religione cattolica offerto dalla scuola pubblica.

Sul fronte opposto di questa linea interpretativa si collocavano, invece, gli ebrei e le altre confessioni di minoranza, che sostenevano che proprio così, invece, si realizzava la discriminazione che le intese avrebbero voluto evitare, perché la facoltatività dell’insegnamento religioso cattolico veniva in tal modo a confluire nella opzionalità degli insegnamenti, attesa l’alternativa posta tra le diverse attività didattiche, contraddicendo, inoltre, lo stesso Concordato con la Chiesa cattolica[299].

Da parte ebraica, in particolare, si ritenne opportuno ribadire questa linea di pensiero nella mozione di approvazione dell’intesa, affermando, al punto 4, che la previsione del diritto di non avvalersi degli insegnamenti religiosi «acquista particolare significato in quanto, nell’esercizio del diritto di scelta, non prevede obblighi per coloro che non intendono avvalersi dell’insegnamento della religione cattolica», e che «alla luce della presente intesa, modalità che prevedano obblighi sono, quindi, da ritenersi comunque discriminanti»[300].

La sentenza 203/1989 della Corte costituzionale, di cui ci siamo già occupati più volte, diede sostanzialmente ragione all’interpretazione che era stata caldeggiata - tra l’altro - dalla parte ebraica, argomentando che i non‑avvalentisi dell’insegnamento religioso cattolico versassero in uno «stato di non obbligo», escludente, ipso facto, la possibilità di configurare come obbligatorio qualunque tipo di insegnamento alternativo, sul presupposto che ciò avrebbe comportato un condizionamento «per quella interrogazione della coscienza, che deve essere conservata attenta al suo unico oggetto: l’esercizio della libertà costituzionale di religione»[301], mentre con una successiva sentenza del 1991[302] la stessa Corte tornava ad occuparsi della questione del c.d. stato di non‑obbligo, e portava il ragionamento alle sue estreme conseguenze, specificando che esso poteva comportare anche la scelta di allontanarsi dall’edificio della scuola.

Ma, in questo modo, lo stato di non‑obbligo dei non avvalentisi, comprensivo di questo «diritto di assenza»[303], veniva a riverberarsi sugli alunni che invece decidevano di avvalersi dell’insegnamento religioso cattolico, operando comunque una discriminazione nei loro confronti, dal momento che il tempo‑scuola di questi ultimi era così maggiore di quello dei non‑avvalentisi.

Questi, in sostanza, i termini del problema; così prospettata la questione, è chiaro come la controversia fosse destinata a rimanere insoluta, attesa l’inconciliabilità delle due opposte soluzioni, perlomeno in relazione al profilo del diverso tempo‑scuola di cui venivano ad usufruire gli alunni; un profilo, del resto, non indifferente, se è vero che, in un sistema scolastico “rigido” quale è il nostro, il reclamo dell’esigenza di un uguale tempo‑scuola assurge alla dignità di un vero e proprio principio: «quello di uguaglianza nel trattamento scolastico degli alunni»[304] .

Se non sono mancate, peraltro, alcune felici indicazioni su come risolvere questa situazione di “stallo” del sistema, come quella della c.d. “proposta Scoppola”, consistente nell’istituzione di un’ora alternativa di cultura religiosa obbligatoria per tutti i non‑avvalentisi[305] - in linea, del resto, con la dottrina più autorevole, che ha ritenuto che la mancanza, nella scuola pubblica, di un insegnamento parallelo, aconfessionale, sulla religione, si ponga in aperta contraddizione proprio con quel «valore della cultura religiosa» che non solo è affermato nel nuovo Concordato, ma è rintracciabile anche nelle intese con le confessioni di minoranza[306] -, non può sottacersi, d’altro canto, la forte e tenace opposizione a qualsiasi tipo di attività culturale‑formativa prevista in via obbligatoria, manifestata dalle confessioni di minoranza, che, costituitesi in un fronte compatto, continuarono a reclamare il diritto di potersi assentare da scuola, rivolgendosi al giudice amministrativo per l’accoglimento delle proprie lagnanze[307]. Ma occorre dire che la proposta non fu ben accolta neppure dalle autorità ecclesiastiche, a causa della diffidenza della Chiesa cattolica verso forme di cultura religiosa da lei stessa non controllate, né dalla gran parte delle forze politiche di ispirazione “laica”, che temevano comunque una possibile “confessionalizzazione” della scuola[308].

Invero, una sensibile inerzia è stata dimostrata dal Parlamento, il quale peraltro, almeno nel prosieguo del dibattito, si è trovato fortemente limitato, nelle sue prerogative, proprio a causa delle citate pronunce della Corte costituzionale: infatti, mentre la regolamentazione giuridica della condizione degli alunni non‑avvalentisi ben avrebbe potuto formare oggetto della regolamentazione unilaterale statale, le argomentazioni svolte dalla Corte - secondo cui la previsione di un insegnamento aconfessionale obbligatorio per tutti avrebbe sostanzialmente leso i princìpi costituzionali sulla libertà di coscienza e di religione -, sono andate nel senso opposto, finendo per limitare fortemente, come si è detto, la discrezionalità sulla materia del legislatore, la cui inerzia è così venuta ad essere “giustificata” dalla stessa Corte costituzionale[309]

Per concludere l’esame del terzo comma dell’art. 11 della legge 101/1989, qualche parola va spesa, ancora, con riguardo al già menzionato divieto delle «forme di insegnamento religioso diffuso nello svolgimento dei programmi di altre discipline» che è previsto anche nelle intese con le altre confessioni, eccezion fatta per quella con la Tavola valdese.

Il nostro ordinamento ha conosciuto solo un tipo di insegnamento religioso diffuso di carattere confessionale, quello cattolico, che, nei programmi didattici delle scuole primarie, ancora in età repubblicana le disposizioni del Concordato lateranense consideravano, come abbiamo già visto, «fondamento e coronamento dell’istruzione pubblica». Ma anche se nel sistema attuale, con la riforma del Concordato e l’approvazione dei nuovi programmi didattici della scuola primaria con D.P.R. 12 febbraio 1985, n. 104, non c’è più traccia di detto insegnamento diffuso - né cattolico, né, tantomeno, di altro credo religioso -, la normativa di derivazione pattizia con le confessioni religiose sul divieto dell’insegnamento religioso diffuso ha dato luogo ad una vicenda giurisprudenziale che ha suscitato, nella dottrina, non poche perplessità.

Ci riferiamo, in particolare, ad una ordinanza pretorile[310] che ha reputato che l’adozione di un determinato libro di testo per la scuola elementare che riportava, in alcune pagine, degli accenni alla tradizione religiosa cattolica, violasse il divieto di insegnamenti religiosi diffusi, inibendo perciò agli insegnanti l’utilizzazione di quelle parti del testo. Anche se, nel prosieguo, il provvedimento è stato revocato dal Tribunale[311] - peraltro, in forza di ragioni meramente procedurali, attesa l’incompetenza del giudice ordinario a decidere su di un provvedimento amministrativo -, il caso in esame, come è stato scritto in proposito, dimostra come il giudizio sull’effettiva sussistenza di un insegnamento confessionale diffuso, oltre che l’interpretazione delle stesse norme che vietano un tale tipo di insegnamento, vadano affrontati con il giusto equilibrio ed estrema attenzione, per evitare di cadere in situazioni quantomeno paradossali[312].

Infatti, l’insegnamento religioso “diffuso” va inquadrato nella sua giusta realtà ontologica. Nel caso in esame, ad esempio, si era ritenuto che un bambino di sei anni potesse subire una lesione del suo diritto di libertà religiosa in conseguenza della lettura in classe, in occasione del Natale, delle pagine di un libro in cui si parlava della tradizione cattolica del presepe, della Madonna e dell’Angelo custode: sennonché, come è stato giustamente osservato, il diritto di libertà religiosa non è violato dall’esposizione dei princìpi di una determinata religione nel corso dell’insegnamento delle realtà culturali di un Paese, bensì solamente «dall’indottrinamento palese o subdolo in una religione»[313], e questo non era certamente il caso di specie.

Anche in forza delle succitate considerazioni, e confortati dalla migliore dottrina, riteniamo che le norme in discussione vadano lette - affinché non le si possa considerare inutiliter datae -, «nell’ottica di un limite posto soltanto ad eventuali posizioni estreme»[314], prospettabili, ad esempio, nelle figure del docente‑catechista e dell’educatore‑ateo[315]: e questo proprio per non frustrare la dimensione culturale che la Repubblica italiana riconosce, oggi, alla religiosità, perché opinando diversamente si correrebbe il rischio di “mutilare” gran parte delle materie, talché ne risulterebbe irrimediabilmente compromessa, in ultimo, la stessa dimensione educativa della scuola[316].

Il pluralismo, è stato scritto, esige il rispetto di tutte le minoranze, ma non postula di certo l’erezione di barriere tra queste e la “maggioranza”, «e come non può destar scandalo che la maggioranza si istruisca su quanto crede la minoranza, non può dar luogo a polemiche il fatto che la minoranza riceva notizie sulle credenze, i riti e i miti della maggioranza»[317].

Ma la necessità di realizzare un “progetto educativo” che si ponga in sintonia con l’attuale pluralismo esistente nella società civile non esclude, comunque, la possibilità di valorizzare i singoli apporti specifici delle diverse confessioni in ordine al fatto religioso: proprio la promozione di una sorta di «concorrenzialità confessionale»[318], infatti, non potrà che potenziare il ruolo attivo della scuola in proposito, consentendole di allargare anche in modo sostanziale la gamma delle proposte e quindi, in ultimo, di offrire una risposta sempre più adeguata e soddisfacente alla domanda di istruzione[319].

In questa prospettiva si pongono tutte le intese[320], e d’altronde, come è stato osservato, «sarebbe stato sorprendente il contrario: che una confessione religiosa, cui è istituzionale far conoscere la verità del proprio credo, delle proprie dottrine, la positività della propria esperienza storica, rifiutasse cioè l’opportunità di una presentazione critica del pensiero religioso all’interno della scuola»[321].

Su questa linea, il quarto comma dell’art. 11 della legge 101/1989 si preoccupa di assicurare anche agli ebrei una forma di presenza all’interno della scuola pubblica, garantendo agli incaricati designati dalla confessione ebraica, nell’ambito delle attività di carattere culturale previste dall’ordinamento scolastico, «il diritto di rispondere ad eventuali richieste provenienti dagli alunni, dalle loro famiglie o dagli organi scolastici in ordine allo studio dell’ebraismo», peraltro, con un totale accollo degli oneri finanziari a carico della confessione stessa.

Una considerazione a sé merita la natura dell’oggetto sul quale potrà vertere questa presenza ebraica, nel quadro delle attività culturali previste dall’ordinamento scolastico: solo l’intesa ebraica, infatti, con l’espressione di «studio dell’ebraismo», sembrerebbe fare riferimento allo studio di una specifica religione, mentre le altre intese prevedono, più genericamente, lo «studio del fatto religioso e delle sue implicazioni». Ma, a guardare oltre il dato puramente letterale, le differenze tra i due tipi di formulazioni tendono a stemperarsi non poco, tendendo, se non a coincidere, ad incontrarsi in medio: innanzitutto, per quanto riguarda l’intesa ebraica, sembra logico ritenere che lo «studio dell’ebraismo» non potrà risolversi unicamente in uno specifico insegnamento “confessionale”, ma, in considerazione del carattere complesso che connota da sempre la realtà ebraica, comporterà necessariamente la presentazione di «quella pluralità di aspetti sociali, etnici, culturali e comportamentali che lo caratterizzano»[322]; per quanto concerne, invece, le altre confessioni, occorre osservare, con la migliore dottrina, come lo «studio del fatto religioso e delle sue implicazioni» - impartito da soggetti designati dalle rispettive confessioni -, non potrà consistere in una analisi “asettica” ed astratta, pur se criticamente impostata, del fenomeno religioso, ma sarà piuttosto finalizzato ad evidenziare, quanto meno, un particolare “punto di vista” della confessione[323]: infatti, ragionando diversamente, riuscirebbe veramente difficile darsi conto del perché «si sia demandato istituzionalmente alle chiese che hanno stipulato le rispettive intese il (giusto) diritto di rispondere alle eventuali richieste di confronto con il fatto religioso»[324].

Se le disposizioni dell’art. 11 della legge 101/1989 si pongono, come abbiamo visto, nella prospettiva della libertà nella scuola, il successivo art. 12 si pone invece in quella, non meno rilevante, della libertà della scuola, alla cui base si pone, tra l’altro, anche la libertà religiosa prevista dall’art. 19 della Costituzione, e non solo perché, in una prospettiva storica, le istituzioni scolastiche non statali sono state in buona parte confessionalmente orientate, ma anche, e soprattutto, perché spesso è proprio il fattore religioso che viene a costituire l’elemento giustificativo della pluralità di scelte in materia di educazione[325].

Nella tradizione ebraica, l’insegnamento religioso non sembra possa essere lasciato alla famiglia - anche se questa continua a costituire la sede principale della conservazione e del rispetto delle tradizioni -, ma deve essere assunto, istituzionalmente, dalla scuola[326]: di qui l’importanza, per l’ebraismo, del riconoscimento - operato dal primo comma dell’articolo in questione - del diritto di istituire liberamente «scuole di ogni ordine e grado e istituti di educazione», «in conformità al principio della libertà della scuola e dell’insegnamento e nei termini previsti dalla Costituzione».

Alle dette scuole che ottengano la “parità”, inoltre, il secondo comma assicura il godimento di una «piena libertà», garantendo nel contempo ai loro alunni «un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni delle scuole dello Stato e degli altri enti territoriali, anche per quanto concerne l’esame di Stato». Come è stato osservato, se il riconoscimento a queste scuole della piena libertà si risolve, in pratica, nell’esclusione di ogni intervento delle autorità scolastiche per ciò che concerne l’organizzazione degli studi, le discipline insegnate, e la nomina degli insegnanti[327], è chiaro che tale libertà non comporta, comunque, un’esenzione dal rispetto di quelle altre norme dell’ordinamento statuale concernenti aspetti della vita sociale diversi da quelli scolastici stricto sensu, segnatamente, la conformità degli edifici scolastici alle nome sull’edilizia e sull’igiene dei luoghi, come è, del resto, ugualmente evidente che la piena libertà delle scuole non esclude l’intervento della polizia giudiziaria, ove, in ipotesi, nei loro locali fossero commessi dei reati[328].

I primi due commi dell’art. 12 della legge 101/1989 si ritrovano, praticamente identici, anche nelle intese concluse con gli avventisti, i luterani e, in ultimo, con i buddhisti, a cui possono, pertanto, venire estese le medesime considerazioni sopra formulate[329]. Se è agevole osservare che, a loro volta, tutte queste intese ricalcano il primo comma dell’art. 9 dell’Accordo di modificazione del Concordato, occorre comunque sottolineare che, ancora prima, è lo stesso testo costituzionale, all’art. 33, a sancire il principio della libertà della scuola, sicché si può ben dire, con la migliore dottrina, che quanto è stato riconosciuto alle confessioni tramite le intese non è altro che «la trasformazione di un principio costituzionale in un impegno contrattuale dello Stato che non può non valere a rafforzare - quanto meno nei confronti delle confessioni direttamente coinvolte - il dovere dello Stato stesso a dare applicazione al principio in questione»[330].

Resta da dire dell’ultimo comma della legge 101/1989, che, a differenza dei precedenti, contempla una disposizione peculiare dell’intesa ebraica: infatti, vi si dispone espressamente che alle scuole elementari costituite dalle comunità ebraiche ai sensi dell’art. 24 del R.D. 289/1930, resti garantito il trattamento derivante dall’applicazione di quella norma, nonostante la vecchia normativa abbia cessato, sotto ogni altro aspetto, di avere efficacia nei confronti della confessione ebraica, giusta il disposto del secondo comma dell’art. 34 della legge 101/1989. Se, secondo alcuni autori, la disposizione costituirebbe un indizio, sul piano generale, del più o meno inconsapevole favore che era tributato, almeno da una parte dell’ebraismo, alla vecchia normativa, ora sostituita dalla nuova disciplina ma comunque «non del tutto ripudiata»[331], siamo tuttavia dell’opinione che la disposizione possa trovare comunque una propria, autonoma ratio se solo si guarda alla funzione “suppletiva” che le scuole elementari costituite dalle comunità ebraiche ai sensi del citato R.D. venivano a svolgere nel sistema scolastico italiano: si trattava, infatti, delle cosiddette scuole “a sgravio”, che sollevavano l’ente pubblico dall’onere di costituire una scuola pubblica, sostituendosi totalmente a questa.

Passando rapidamente all’esame dell’art. 13, è da dire che esso prevede il riconoscimento dei titoli di studio rilasciati dalle scuole deputate, dall’ebraismo, alla formazione dei propri ministri di culto. Con il ricalco delle soluzioni già adottate dagli Accordi di Villa Madama e dai trattati internazionali, il primo comma prevede il riconoscimento della laurea rabbinica e del diploma di cultura ebraica - rilasciati al termine di corsi di durata almeno triennale dal Collegio Rabbinico Italiano, dalla Scuola Rabbinica Margulies‑Disegni di Torino nonché da altre scuole approvate dall’Unione delle comunità -, a studenti in possesso del titolo di studio di scuola media superiore.

Il secondo comma, piuttosto laconico, si limita a specificare che i regolamenti di tali scuole, comprese le eventuali modificazioni, debbano essere comunicati al Ministero della Pubblica Istruzione; la disposizione, a differenza di quelle corrispondenti delle intese con gli avventisti ed i “pentecostali”[332], non prevede espressamente che la gestione di tali istituti e la nomina del personale insegnante siano di esclusiva spettanza degli organi confessionali, ma, come è stato sottolineato in dottrina, lo si può dedurre implicitamente, atteso l’obbligo di notifica al Ministero del regolamento vigente e delle eventuali modifiche[333].

Un ulteriore caso di applicazione della “clausola della confessione più favorita” è riscontrabile nel terzo comma, che equipara gli studenti delle scuole e istituti rabbinici agli studenti universitari, ai fini della concessione del beneficio del rinvio del servizio militare fino al ventiseiesimo anno di età, con imitazione dell’art. 4, terzo comma, dell’Accordo concordatario[334].

4.7.    Il matrimonio ebraico.

La disciplina del matrimonio, così come prevista dall’art. 14 della legge 101/1989, costituisce forse una delle ipotesi più evidenti - e dibattute - di contatto con il testo del nuovo Concordato[335], e probabilmente non è un caso che, come abbiamo già avuto modo di vedere nel secondo capitolo[336], uno dei punti che l’ebraismo italiano ha sempre considerato di particolare rilevanza, ogni volta che ha avuto occasione di formulare proposte in ordine alla regolamentazione dei propri rapporti con lo Stato, sia costituito proprio dalla tematica del matrimonio, in considerazione del quale è stata coniata, dalla dottrina di parte ebraica, la formula della più volte menzionata “clausola della confessione più favorita”[337].

In particolare, fin dal 1929 gli ebrei non avevano mancato di esprimere la loro disapprovazione per la disparità di trattamento - definita «umiliante»[338] - che si veniva a realizzare con il Concordato con la Chiesa cattolica, che attribuiva ai cittadini di questa fede la possibilità di scegliere quale fra le due leggi, tra quella civile e quella canonica, avrebbe regolato tutte le vicende del loro matrimonio, mentre tale opzione non era disponibile per i fedeli delle confessioni di minoranza, che si trovavano così obbligati ad impostare il proprio matrimonio sulla base della legge civile, indipendentemente dalle specifiche convinzioni religiose di ciascuno: la differenza non era di poco conto, atteso che, com’è noto, il diritto canonico contempla casi più ampi di nullità, rispetto a quelli considerati dall’ordinamento civile[339].

Proprio per questo, l’ebraismo italiano da allora rivendicò la parità di trattamento con la Chiesa cattolica, sostenendo che, se lo Stato riconosceva gli effetti civili al matrimonio religioso cattolico, pur lasciando che questo continuasse ad essere regolato - soprattutto per quanto concerne il riconoscimento delle cause d’invalidità - dalle norme dell’ordinamento canonico, analoga facoltà dovesse venire riconosciuta anche alla confessione ebraica, la cui tradizione giuridica in materia matrimoniale, tra l’altro, poteva vantare una costruzione normativa - per non parlare della plurisecolare evoluzione giurisprudenziale dei tribunali rabbinici - altrettanto solida di quella della Chiesa cattolica[340]. Anche all’inizio delle trattative per la conclusione dell’intesa con lo Stato, da parte ebraica fu avanzata una doppia richiesta in materia matrimoniale: riconoscimento civile del matrimonio religioso ebraico, e riconoscimento dell’efficacia, nell’ordinamento statuale, delle sentenze di scioglimento del matrimonio pronunciate dai tribunali rabbinici, anche se, nel prosieguo, si sarebbe rinunciato, come vedremo, a questo secondo punto.

Se il legislatore fascista, con la legge sui culti ammessi del 1929, aveva ritenuto opportuno consentire, anche ai fedeli delle confessioni diverse dalla cattolica, la celebrazione delle nozze seguendo il rito della religione di appartenenza - eliminando, così, la necessità della doppia celebrazione, religiosa e civile, che costituiva un corollario dell’introduzione, ad opera del codice civile del 1865, del matrimonio civile come unica forma di matrimonio valido in facie Status[341] -, il cosiddetto “matrimonio acattolico”, regolato dagli artt. 7‑12 della legge 1159/1929 e 25‑28 del R.D. 289/1930, era tuttavia ben diverso dal matrimonio concordatario, non solo perché la sua “religiosità” era limitata alla forma di celebrazione, mentre rimaneva ferma l’applicazione della legge civile per tutto ciò che riguardava la disciplina sostanziale del rapporto, compreso, naturalmente, l’eventuale giudizio sulla validità dello stesso[342], ma anche perché la stessa celebrazione religiosa soffriva di una sorta di “contaminazione” tra la sfera più propriamente religiosa e quella civile.

Invero, una tappa essenziale dell’iter da seguire in caso di matrimonio religioso al quale si volessero vedere attribuiti gli effetti civili, era costituita dal rilascio al ministro di culto, da parte dell’ufficiale dello stato civile, di una autorizzazione scritta alla celebrazione - in cui dovevano essere indicate le generalità del ministro, oltre alla data del provvedimento di approvazione della nomina dello stesso da parte dell’autorità governativa, giusta il disposto dell’art. 3 della legge -, che aveva l’effetto, secondo la prevalente dottrina, di abilitare il ministro di culto ad assistere alla celebrazione di un matrimonio valido agli effetti dello Stato e ad accertarne e documentarne la formazione[343]; inoltre, nell’ambito della stessa cerimonia religiosa, la legge veniva a regolare minuziosamente la fase del consenso all’unione in matrimonio, prescrivendo, al primo comma dell’art. 9, che fosse compito del ministro di culto «ricevere, alla presenza di due testimoni idonei, la dichiarazione espressa di entrambi gli sposi, l’uno dopo l’altro, di volersi prendere rispettivamente in marito e moglie, osservata la disposizione dell’art. 95 del codice civile [ora art. 108]», con una norma basata, come si può constatare, sulle corrispondenti disposizioni regolatrici della celebrazione del matrimonio civile.

Anche sulla base di queste considerazioni è stato sostenuto, a nostro avviso non senza fondamento, che il ministro di culto in tal modo agisse, «più che come organo confessionale, nella veste di soggetto autorizzato dalla competente autorità statale»[344], e che tale matrimonio dovesse essere considerato, nella sostanza, come null’altro che una forma, seppure “speciale”, dello stesso matrimonio civile[345], alla stessa stregua del matrimonio celebrato dai comandanti delle navi e degli aeromobili, o dalle autorità consolari all’estero[346].

Ciò era tanto più vero per gli ebrei, dal momento che il regime di celebrazione c.d. “religiosa” contemplato dalla legge del 1929, proprio per quanto si è appena visto circa la fase del consenso al matrimonio disciplinata dal primo comma dell’art. 9, si rivelava particolarmente distonico con quello che è da sempre il rito della celebrazione matrimoniale prescritto dal diritto religioso ebraico, che prevede che la sposa non debba manifestare il proprio consenso apertis verbis, bensì tacitamente, con l’accettazione dell’anello nuziale offertole dallo sposo, e che il rabbino debba svolgere unicamente la funzione di “supervisore” della cerimonia, affinché tutto si svolga secondo le regole rituali, oltre ad impartire alcune benedizioni[347]. Tutto ciò - unito alla considerazione secondo cui, anche se per gli ebrei il matrimonio non costituisce un sacramento, nel matrimonio ebraico esiste nondimeno «una componente religiosa fortissima»[348], tanto che la legge religiosa ebraica prescrive una ben determinata forma ad validitatem del matrimonio[349], il cui mancato rispetto impone perciò di considerarlo tamquam non esset per l’ordinamento confessionale[350] -, spiega a sufficienza i motivi di insoddisfazione, da parte ebraica, per la normativa in parola, che sostanzialmente costringeva gli ebrei osservanti a sottostare comunque ad una duplice celebrazione del matrimonio, la prima secondo il rito ebraico - per soddisfare il precetto religioso -, e la seconda davanti al rabbino come “ministro del culto ammesso”, che si trovava così non solo coinvolto, suo malgrado, nella manifestazione stessa del consenso matrimoniale[351], ma anche sottoposto all’obbligo di effettuare un controllo circa la insussistenza di eventuali termini o condizioni - giusta il disposto dell’odierno art. 108 cod. civ. -, controllo estraneo alle funzioni del rabbino che erano previste, sul punto, dalla legge ebraica[352]. Né può essere sottaciuto come la ripetitività provocata dalla reiterata manifestazione del consenso da parte degli sposi - i quali, per quanto appena visto, pur essendosi già dichiarati tali nella cerimonia religiosa ebraica, dovevano ripetere, comunque, il detto consenso agli effetti e nei modi previsti dalla legge civile - non giovasse, di certo, «alla serietà del rito matrimoniale»[353].

Con l’apertura della “stagione delle intese”, le norme di derivazione bilaterale hanno segnato, nei confronti di tutte le confessioni stipulanti, l’abbandono dei vecchi schemi, sancendo sia la caduta di quelli che venivano considerati i presupposti per la rilevanza civile del vecchio “matrimonio acattolico” - costituiti, segnatamente, dall’approvazione governativa della nomina del ministro di culto, prevista dall’art. 3 della legge sui culti ammessi, e dall’autorizzazione dello stesso alla celebrazione del matrimonio, contemplata nel successivo art. 8 -, sia una maggiore separazione del momento civile da quello più propriamente religioso, dal momento che tutte le intese, ad eccezione - come vedremo subito - di quella ebraica, dispongono che la lettura degli articoli del codice civile riguardanti i diritti ed i doveri dei coniugi venga fatta non più dal ministro di culto durante la celebrazione, ma dallo stesso ufficiale di stato civile il quale, completata con successo la fase delle pubblicazioni, è tenuto a rilasciare il nulla osta alla celebrazione del matrimonio, che tra le altre indicazioni deve contenere, per l’appunto, la menzione dell’avvenuta lettura ai nubendi di tali norme di legge[354].

Naturalmente, è appena il caso di dire che il fine del detto nulla osta non ha nulla a che vedere con quelli che costituivano lo scopo e la funzione dell’autorizzazione prevista dalla legge sui culti ammessi[355], che, come si è detto poc’anzi, rendeva il ministro di culto ben più simile ad un delegato dello Stato, piuttosto che ad un organo della confessione religiosa; per contro, la funzione del nulla osta è quella di assicurare le parti in ordine al fatto che il matrimonio che esse stanno per celebrare secondo la legge religiosa della confessione di appartenenza, potrà conseguire una piena efficacia anche nell’ambito dell’ordinamento civile, e allo stesso tempo di certificare, nei confronti dell’ufficiale di stato civile che dovrà, nel seguito, procedere alla trascrizione del matrimonio religioso, l’insussistenza di qualsiasi impedimento alla trascrizione stessa[356].

Ma l’aspetto della nuova legislazione che, nella nostra opinione, enfatizza di più l’abbandono dei vecchi schemi - venendo a porsi, allo stesso tempo, come una garanzia del pluralismo confessionale esistente nell’attuale ordinamento, e come una conferma del principio di incompetenza dello Stato in spiritualibus -, è costituito dalla non riproposizione, alla quale perciò non possiamo che plaudire, di quello che era il dettato dell’art. 9 della legge del 1929, che, come si è visto, introduceva nel “cuore” della celebrazione religiosa dei precisi adempimenti del ministro di culto in ordine alla raccolta del consenso degli sposi, che tanto strideva con la tradizione religiosa ebraica da costringere i cittadini ebrei a sottostare ad una sorta di doppia celebrazione: crediamo opportuno insistere su questo punto, in quanto siamo della ferma opinione che solo così si sia potuto restituire integrità al momento e - soprattutto per quanto riguarda l’intesa ebraica - allo “spessore” religioso della celebrazione, che viene in tal modo lasciata alla totale autonomia della confessione, anche se, come è stato notato, questo non comporta comunque alcuna modificazione in ordine alla natura della funzione (anche) pubblica esercitata dal ministro di culto, che dovrà pur sempre redigere l’atto di matrimonio e trasmetterlo all’ufficiale di stato civile per la trascrizione, adempiendo in tal modo ad una funzione certificativa[357]. Ma, anche a prescindere dal fatto che questa redazione dell’atto di matrimonio non intacca minimamente la valenza religiosa della celebrazione matrimoniale, dal momento che il ministro di culto dovrà formare l’atto di matrimonio subito dopo la celebrazione stessa - come prescrivono tutte le intese -, e quindi a rito religioso già concluso, è chiaro che la funzione certificativa svolta dal ministro di culto continua a costituire un momento irrinunciabile di collegamento tra l’ordinamento religioso e quello civile, su cui sarebbe possibile soprassedere solo al prezzo dell’irrilevanza, nell’ordinamento civile, degli atti compiuti nell’ambito dell’ordinamento confessionale[358].

Ma, al di là di questi profili comuni a tutte le intese, larga parte della dottrina ha ritenuto di poter operare, sulla scorta delle disposizioni dei singoli testi pattizi, una sorta di summa divisio tra di essi, assumendo che gli accordi bilaterali fra Stato e confessioni religiose avrebbero introdotto un trattamento differenziato tra il matrimonio “ebraico” da un lato, e quelli delle altre confessioni “con intesa” dall’altro, i quali ultimi, a differenza del primo, verrebbero comunque a configurarsi come semplici forme, seppure “speciali”, dello stesso matrimonio civile[359].

Tale teorica - proposta nella prima “stagione delle intese” con riferimento alle figure di matrimonio disciplinate dalle intese con i valdesi, gli avventisti e i “pentecostali”, ma riferibile, verosimilmente, anche alle successive intese con le altre confessioni cristiane - ha fatto leva, oltre che dall’esame della formulazione letterale delle diverse intese, sulla constatazione secondo la quale, nel caso dei protestanti, si tratterebbe di matrimoni meramente “celebrati”, e non di matrimoni “contratti” - e quindi “nati” - nell’ordinamento di queste confessioni, che prescinde da una specifica “teologia” dell’istituto matrimoniale, «concepito come un rapporto etico, non come un momento sacramentale»[360], «tant’è che sembrerebbe da escludersi la possibilità di celebrare un matrimonio ai soli effetti religiosi»[361]. Più specificamente, si è osservato che, per le confessioni appartenenti alla tradizione delle Chiese riformate, «il matrimonio è un contratto stipulato tra i nubenti innanzi a Dio, qualunque sia la forma nuziale che essi decidono di seguire per darne pubblica certificazione con la conseguente irrilevanza della forma certificativa sull’essenza del matrimonio»[362], mentre - come abbiamo già visto -, per l’ebraismo la forma di celebrazione prescritta è determinante per una valida costituzione del matrimonio nell’ambito dell’ordinamento confessionale.

Secondo la disposizione del primo comma dell’art. 14 della legge 101/1989, lo Stato si è impegnato a riconoscere gli effetti civili ai matrimoni celebrati in Italia «secondo il rito ebraico davanti ad uno dei ministri di culto di cui all’articolo 3 che abbia la cittadinanza italiana, a condizione che l’atto relativo sia trascritto nei registri dello stato civile, previe pubblicazioni nella casa comunale». La disposizione, che parla espressamente di matrimonio celebrato «secondo il rito ebraico», sembra voler mettere in rilievo il carattere religioso della celebrazione[363], e non c’è dubbio che essa sia stata formulata appositamente per assicurare il rispetto delle specificità che l’ordinamento ebraico presenta in materia di celebrazione della liturgia, che sono già state accennate poc’anzi: è, questo, un altro modo per assicurare la concreta fruibilità, ad ogni ebreo, del proprio diritto alla diversità, che anche in materia matrimoniale trova così, grazie alla normativa bilateralmente convenuta, un’occasione di pieno sviluppo.

Ma secondo alcuni studiosi, proprio questo riferimento al «rito ebraico», pur non facendo conseguire un diretto effetto nella sfera civilistica ai precetti puramente religiosi[364], costituisce una testimonianza preziosa del riconoscimento, ex parte Status, di un vero e proprio “matrimonio ebraico”[365], che presenta, tra l’altro, non pochi punti di contatto - almeno sotto il profilo liturgico‑celebrativo -, con il matrimonio concordatario; punti di contatto che emergono, del resto, anche dall’esame della norma del nono comma dell’art. 14, ove si ribadisce «la facoltà di celebrare e sciogliere matrimoni religiosi, senza alcun effetto o rilevanza per la legge civile, secondo la legge e la tradizione ebraiche», così che sembra legittimo concludere, secondo la dottrina de qua, di trovarsi di fronte al riconoscimento di un vero e proprio «matrimonio religioso disciplinato dalle norme statutarie della confessione e non già di fronte ad una “forma speciale” di celebrazione del matrimonio civile»[366]: insomma, in questo modo lo Stato avrebbe preso atto dell’esistenza di un autonomo matrimonio religioso ebraico, che nasce e vive nell’ordinamento della confessione e che, a certe condizioni (pubblicazioni e successiva trascrizione), può avere anche effetti civili, così che nell’ipotesi di divorzio pronunciato da un tribunale dello Stato, la formula dovrà essere - come per il matrimonio concordatario -, quella della cessazione degli effetti civili ai sensi dell’art. 2 della legge 1 dicembre 1970, n. 898[367], mentre per le altre confessioni si tratterà di dichiarare lo scioglimento del vincolo civile, ai sensi dell’art. 1 della citata legge[368].

Sulla scia di quest’impostazione, ma dilatando la portata della norma dell’intesa, da parte ebraica si è sostenuto che la disposizione del primo comma dell’art. 14, con il riferimento al «rito ebraico» si configuri come una norma di rinvio formale al diritto ebraico vigente al momento della celebrazione, con la conseguenza che il conseguimento dell’efficacia civile del matrimonio risulterebbe condizionata alla puntuale osservanza delle statuizioni confessionali relative alla celebrazione matrimoniale[369], mentre altri - sempre basandosi sul dato positivo del rinvio dell’intesa al «rito ebraico» -, ha sostenuto che finanche la disciplina delle nullità e degli impedimenti sia oggi, in virtù dell’art. 14 dell’intesa ebraica, rimessa alla competenza del diritto confessionale[370].

Non ci sembra, tuttavia, che l’intero art. 14 della legge 101/1989 autorizzi simili deduzioni. Come è stato opportunamente sottolineato, infatti, l’intesa è chiara nel delimitare l’area di influenza reciproca dei due ordinamenti, sebbene nell’ambito di una cerimonia che ha valore costitutivo del vincolo matrimoniale per entrambi. In particolare, se dall’intesa risulta l’esistenza di un “matrimonio ebraico”, peraltro è anche esplicito che esso, per conseguire effetti nella sfera civile, dovrà essere conforme alle leggi civili: come risulta dal terzo comma dell’art. 14, infatti, la disciplina degli impedimenti è solo quella della legislazione statale, dal momento che l’ufficiale di stato civile, prima di rilasciare il nulla osta, dovrà accertarsi che nulla si opponga alla celebrazione del matrimonio secondo le vigenti norme di legge[371]; certo, il rabbino potrà rifiutarsi di celebrare un matrimonio in presenza di un impedimento previsto dalla legge ebraica, ma se tale matrimonio, per avventura, dovesse venire celebrato - e trascritto -, esso sarà comunque valido per lo Stato. Allo stesso modo, dal quarto comma dello stesso articolo risulta l’irrilevanza per lo Stato dei doveri dei coniugi derivanti dai precetti religiosi[372]: infatti, per lo Stato i diritti e i doveri dei coniugi sono solo quelli derivanti dagli articoli del codice civile di cui il rabbino dà lettura agli sposi, mentre la previsione della possibilità di includere le dichiarazioni dei coniugi nell’atto di matrimonio dimostra, una volta di più, che solo le pattuizioni espresse in quell’atto avranno rilevanza per la legge civile, con l’esclusione, quindi, di ogni valore alla Ketubbah - documento che, nel rito ebraico, contiene gli impegni del marito verso la moglie -, che la dottrina ebraica ha invece considerato di rilevanza anche civile[373]. In sostanza, l’unico collegamento del diritto confessionale con quello dello Stato ai fini di una possibile invalidità del matrimonio agli effetti civili pare essere, come risulta dalla stessa intesa, la qualità di ministro di culto del celebrante[374].

Anche in forza delle succitate considerazioni, parte degli studiosi ha concluso che, più che una summa divisio tra il matrimonio “ebraico” e quello delle altre confessioni, le intese abbiano invece delineato un modello sostanzialmente unitario di matrimonio, caratterizzato in tutti i casi semplicemente da una più ampia autonomia confessionale e considerando le asserite peculiarità del matrimonio “ebraico” delle semplici “enfatizzazioni dottrinali” di elementi indubbiamente presenti, ma con un significato «più semplice e lineare»[375].

Il secondo comma dell’art. 14 della legge 101/1989 prevede che, per poter celebrare il matrimonio secondo il rito ebraico, dando a questo effetti civili, i nubendi debbano, innanzitutto, informare l’ufficiale di stato civile, che avrà cura di provvedere alle necessarie pubblicazioni presso la casa comunale, rilasciando - dopo avere accertato che, «secondo le vigenti norme di legge», nulla si oppone alle celebrazione del matrimonio -, il nulla osta di cui si è già avuto modo di parlare, in doppio originale, secondo la disposizione del comma seguente dello stesso articolo.

Il quarto comma dell’art. 14 dispone che, «subito dopo la celebrazione» del matrimonio, il ministro di culto debba rendere edotti gli sposi circa gli effetti civili del loro matrimonio, «dando lettura degli articoli del codice civile riguardanti i diritti e i doveri dei coniugi»: la disposizione presenta un singolare “ricalco” del testo concordatario[376], tanto che è stato affermato che essa «tende palesemente ad assimilare il matrimonio ebraico a quello concordatario»[377] e, come si è già visto, evidenzia una differenza con le intese delle altre confessioni, per le quali la lettura degli articoli del codice civile sui diritti e doveri scaturenti dal matrimonio deve essere fatta dall’ufficiale di stato civile. Allo stesso modo, le altre intese non prevedono che i coniugi possano «altresì rendere le dichiarazioni che la legge consente siano rese nell’atto di matrimonio» - segnatamente, le dichiarazioni inerenti al regime patrimoniale della famiglia e al riconoscimento o alla legittimazione di figli naturali[378] -, com’è invece espressamente affermato dall’intesa ebraica, anche se è da dire che la portata di una simile omissione negli altri testi pattizi non è stata oggetto di interpretazioni univoche da parte della dottrina che si è cimentata con l’esegesi della norma: infatti, se parte degli studiosi - muovendo dalla scontata considerazione secondo cui la formulazione letterale non è decisiva -, ha ritenuto che non si può escludere che siano possibili dichiarazioni dei coniugi anche in altri tipi di celebrazione nuziale[379], altri ha invece sostenuto l’opposto[380], mentre una posizione intermedia è occupata da coloro i quali hanno opinato che sarebbe possibile includere nell’atto di matrimonio soltanto la dichiarazione relativa al regime patrimoniale, mentre resterebbe preclusa, nel silenzio della legge, quella relativa al riconoscimento del figlio naturale[381].

Ai sensi del quinto comma dell’art. 14, subito dopo la celebrazione del matrimonio, il rabbino che ha officiato il rito deve provvedere alla formazione, in duplice originale, dell’atto di matrimonio, avendo cura di allegare, a ciascun originale, il nulla osta precedentemente rilasciato - anch’esso in duplice originale - dall’ufficiale di stato civile che ha proceduto alle pubblicazioni. In ogni caso, prosegue la norma, dall’atto di matrimonio dovranno risultare le generalità del rabbino, la menzione dell’avvenuta lettura, da parte dello stesso rabbino, delle norme riguardanti i diritti e i doveri derivanti dal matrimonio, e le eventuali dichiarazioni rilasciate dai coniugi ai sensi del comma precedente, oltre alle indicazioni previste dalla legge civile. La dottrina più recente[382] ha sostenuto, probabilmente non senza fondamento, che queste indicazioni previste dalla legge civile non possono essere che quelle previste dall’art. 126 ord. stato civ., tra le quali assumerebbe in questo caso un particolare rilievo «la dichiarazione degli sposi di volersi prendere rispettivamente in marito e in moglie»: non va dimenticato, infatti, che la specificazione dei contenuti dell’atto di matrimonio è peculiare all’intesa ebraica, e, giusta quanto si è avuto modo di dire sin qui, se l’esplicito riconoscimento del “rito ebraico” di celebrazione del matrimonio induce a ritenere che oggi non sia più imposto al rabbino, come invece accadeva con la legge del 1929, di ricevere la dichiarazione espressa di entrambi gli sposi, ciononostante non è venuta meno l’esigenza, irrinunciabile ex parte Status - nella prospettiva del riconoscimento all’unione degli effetti civili - di assicurarsi in qualche modo circa la effettività della sussistenza del consenso dei nubendi; tale “garanzia” sarebbe in tal caso rappresentata, quindi, dalla certificazione dell’avvenuta manifestazione del consenso, consacrata nell’atto di matrimonio compilato subito dopo la celebrazione dal rabbino, che si fa, in tal modo, garante di tale consenso di fronte allo Stato.

Similmente alle altre intese, il sesto comma dell’art. 14 dell’intesa ebraica prescrive che, entro cinque giorni dalla celebrazione, il rabbino debba trasmettere un originale dell’atto di matrimonio - insieme al relativo nulla osta - all’ufficiale di stato civile del comune dove è avvenuta la celebrazione, il quale, una volta verificata l’autenticità del nulla osta e la regolarità dell’atto, ne cura la trascrizione nei registri dello stato civile entro ventiquattro ore dalla ricezione, dandone notizia al ministro di culto (comma 7).

Tutte le intese prescrivono che gli effetti civili della trascrizione dell’atto di matrimonio retroagiscano al momento della celebrazione dello stesso: e su questa linea, l’art. 14 della legge 101/1989 prevede che il matrimonio abbia effetti civili dal momento della celebrazione, «anche se l’ufficiale dello stato civile che ha ricevuto l’atto abbia omesso di effettuarne la trascrizione nel termine prescritto». In proposito va fatta una precisazione che riteniamo assai pregnante. Con riguardo alla generalità delle intese, infatti, è stato scritto in dottrina che «è anche ammessa la trascrizione tardiva, perché il matrimonio produce i suoi effetti comunque dal giorno della celebrazione»[383]: qui più che mai è necessario intendersi sul significato da attribuire ai termini, dal momento che se per “trascrizione tardiva” si intende semplicemente la necessità che la trascrizione produca effetti ex tunc, ci si può ritenere d’accordo con la citata dottrina, mentre se con l’espressione ci si vuole riferire, più specificamente, all’istituto della trascrizione tardiva così come configurata ancora oggi dal nuovo Concordato, allora dovremmo ritenere di essere in presenza di un fraitendimento. Invero, se l’ipotesi di “trascrizione con effetti ex tunc” è prevista, oltre che nel nuovo Accordo con la Santa Sede, anche nelle intese con le confessioni diverse dalla cattolica, la cosiddetta “trascrizione tardiva” è invece, come è stato sottolineato, «un istituto tipico del diritto concordatario, e andrebbe più esattamente definita “trascrizione a richiesta degli sposi”»[384], dal momento che, in questo caso, la trascrizione tempestiva non è stata impedita da un “vizio” nel normale iter, ma non è stata voluta per espresso intendimento degli sposi, ai quali l’ordinamento in questo caso consente comunque, in prosieguo di tempo, la possibilità di mutare opinione, trascrivendo “tardivamente” - ma anche in questo caso con effetti retroattivi - il matrimonio religioso a suo tempo celebrato[385].

Le considerazioni suesposte non sono certo sfuggite alla maggior parte della dottrina, anche se alcuni studiosi ne hanno tratto motivo per rivendicare un’applicazione analogica della norma concordataria sulla trascrizione tardiva anche ai matrimoni delle confessioni religiose diverse dalla cattolica[386]: ma due ordini di considerazioni, di ordine formale e sostanziale - le prime applicabili a tutte le confessioni, le seconde specificamente a protestanti ed ebrei - si oppongono all’accoglimento di una simile teorica.

In primo luogo, non può essere messo in dubbio che l’istituto della trascrizione tardiva del matrimonio configurato dagli Accordi concordatari dia vita ad una sorta di “regime speciale” del matrimonio canonico, con la conseguente caratterizzazione della disposizione dell’ultimo comma dell’art. 8 del nuovo Concordato come norma eccezionale, e perciò stesso insuscettibile di una sua applicazione analogica[387]; inoltre - e veniamo al secondo ordine di considerazioni -, come si è già visto, la tradizione delle Chiese riformate prescinde da una vera e propria “teologia” del matrimonio, non prescrivendo una determinata forma di celebrazione ad validitatem, tanto che non c’è qui matrimonio che non sia destinato a conseguire effetti civili, o meglio, sembrerebbe da escludere la possibilità di celebrare un matrimonio ai fini puramente religiosi, per cui mancherebbe lo scopo, per queste confessioni, di ricorrere alla trascrizione tardiva[388].

La stessa cosa non vale, ovviamente, per l’ebraismo, per quanto si è venuto dicendo sino ad ora; ma qui soccorre un’altra argomentazione, anch’essa di grande momento: infatti, nella bozza d’intesa del 1977 era effettivamente prevista la trascrizione tardiva del matrimonio religioso, e la scomparsa di tale istituto tanto nei successivi progetti, come nel testo definitivo, non può allora apparire come una lacuna del testo legislativo - suscettibile perciò di essere colmata per mezzo del ricorso ad una interpretazione analogica della norma concordataria -, ma, piuttosto, deve essere riguardata «nell’ottica di una ben più significativa consapevolezza ormai acquisita dal legislatore»[389].

Arriviamo così all’ultimo comma dell’art. 14, che, lo si è già visto, fa salva la facoltà di celebrare e sciogliere matrimoni religiosi senza alcun effetto o rilevanza civile. Come riferisce uno dei più autorevoli ed accreditati esponenti della dottrina ebraica, protagonista in prima persona delle trattative che portarono alla firma dell’intesa, la disposizione fu inserita dietro specifica richiesta della stessa parte ebraica, «che aveva rinunciato all’originale richiesta di massima del riconoscimento della giurisdizione rabbinica in tema di pronuncia di divorzi di matrimoni ebraici con effetti civili»[390], una richiesta che aveva portato avanti - come abbiamo già avuto modo di vedere -, sin dalla stipulazione del Concordato lateranense del 1929, ma che in ultimo, proprio quando lo strumento pattizio sembrava così vicino, ha deciso di abbandonare.

Non va comunque sottaciuto come, talvolta, la giurisprudenza sia giunta, con l’utilizzo di argomentazioni complesse e attraversando un itinerario ermeneutico certamente possibile, ma non scevro da ostacoli interpretativi, a derogare in modo anche sostanziale alla disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio, conferendo rilevanza civile - pur se in presenza di particolari presupposti - alle pronunce di scioglimento di matrimoni “ebraici” pronunciate dai tribunali rabbinici italiani.

Un caso dibattuto, che ha diviso la dottrina, è stato quello del Tribunale di Milano[391] che, nel 1991, ha “riconosciuto” una pronuncia di divorzio del tribunale rabbinico di Roma, relativa ad un matrimonio “ebraico” tra una donna ebrea di cittadinanza italiana ed un ebreo con la doppia cittadinanza italiana ed israeliana - e quindi considerato “straniero” dal diritto italiano[392] -, il quale aveva chiesto ed ottenuto il “divorzio” dall’autorità competente secondo la legge israeliana ed il proprio ordinamento religioso, per l’appunto il tribunale rabbinico di Roma, conseguendo così nuovamente lo stato di libero; essendo la moglie cittadina italiana, essa era perciò ricorsa al Tribunale civile di Milano, desiderando riacquistare lo stato libero secondo la legge italiana.

Dalla motivazione della sentenza, risulta che i giudici milanesi hanno considerato la pronuncia dell’autorità religiosa di Roma come un mero presupposto di fatto per l’applicazione dell’art. 3, n. 2, lett. e) della legge 898/1970, in base al cui disposto sia lo scioglimento che la cessazione degli effetti civili del matrimonio possono essere domandati da uno dei due coniugi nel caso in cui l’altro coniuge, cittadino straniero, abbia ottenuto all’estero l’annullamento o lo scioglimento del matrimonio, o comunque abbia contratto all’estero un nuovo matrimonio. Evidentemente, il Tribunale ha ritenuto di non seguire la procedura di delibazione delle sentenze straniere che, prima della legge di riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato[393], era prevista dagli artt. 796 ss. cod. proc. civ., a causa della possibile contrarietà all’ordine pubblico italiano delle sentenze di “divorzio” pronunciate dai tribunali rabbinici, dato il carattere unilaterale dell’atto di “ripudio” ebraico[394]; invece, il procedimento di “riconoscimento” di cui all’art. 3, n. 2, lett. e) della legge sul divorzio, permetterebbe di considerare le pronunce dei tribunali rabbinici non come atti in senso proprio, bensì come semplici presupposti di fatto - dai quali discende lo stato libero di uno dei due coniugi per il proprio ordinamento -, che, in quanto tali, non sarebbero sindacabili sotto il profilo della loro conformità all’ordine pubblico dello Stato[395].

Ma quello che suscita, perlomeno, qualche motivo di perplessità, è l’aspetto che si pone, in un certo qual modo, come un antecedente logico‑esegetico per l’applicazione della citata norma della disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio: infatti - non diversamente, del resto, dal procedimento di delibazione delle sentenze straniere previsto dal codice di procedura civile -, la disposizione è esplicita nell’affermare la propria applicabilità nel caso del coniuge cittadino straniero che abbia ottenuto - come abbiamo già sottolineato - all’estero l’annullamento o lo scioglimento del vincolo matrimoniale; i giudici milanesi hanno così adottato un’interpretazione estensiva dell’espressione “all’estero”, opinando che, nella sostanza, l’espressione “ottenuto all’estero” debba considerarsi un sinonimo di “ottenuto secondo un ordinamento estero”[396], sul presupposto che quanto è avvenuto innanzi alla corte religiosa di Roma abbia piena e diretta efficacia nell’ordinamento israeliano.

Ora, da un lato si può condividere, almeno in linea di principio, lo spirito che ha animato i giudici del Tribunale milanese, che hanno optato per una tale soluzione - peraltro, basata su precise fasi argomentative - principalmente per fare in modo «che anche il cittadino italiano potesse sciogliersi da un legame matrimoniale da cui il coniuge straniero già si era liberato e far sì, pertanto, [di] garantire la pari uguaglianza morale e giuridica, anche in caso di coniugi di diversa cittadinanza»[397]; nondimeno non possiamo fare a meno di rilevare come, nel caso concreto, si sia così giunti a derogare ai princìpi fondamentali della nostra attuale disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio, dal momento che, come si è visto, il “divorzio religioso” a cui è stata “riconosciuta” efficacia civile risulta essere stato pronunciato non in base ai motivi di divorzio previsti - e regolati - dalla legge civile, bensì in base a quelli contemplati dall’ordinamento religioso ebraico.

Ha così preso vita un singolare sistema di “concorso” giurisdizionale fra il diritto statuale e quello confessionale in materia di scioglimento del vincolo derivante dal matrimonio religioso con effetti civili[398], seppure azionabile solo in casi particolari, tanto più singolare se poniamo mente al dato - incontestabile, come abbiamo visto - che il riconoscimento della giurisdizione dei tribunali rabbinici è stato escluso volontariamente dalla stessa intesa ebraica. Resta da vedere se questa linea interpretativa si trasformerà, nel futuro, in una giurisprudenza consolidata, o se si assisterà ad un revirement giurisprudenziale, più in linea con il dettato dell’attuale diritto positivo.

4.8.... Il nuovo regime giuridico degli edifici di culto. I beni culturali ed ambientali

Gli artt. 15 e 28 della legge 101/1989, contenenti disposizioni in materia di edifici di culto, costituiscono un ulteriore esempio di norme deputate alla salvaguardia della specifica identità religiosa dell’ebraismo[399]. Come è stato notato, infatti, se è vero che l’aspetto più ovvio del diritto di libertà religiosa consiste in primis nella possibilità, per i cives‑fideles, di esercitare liberamente il proprio culto, a monte di una piena tutela di tale diritto si porrà, inevitabilmente, la necessità di garantire loro un adeguato numero di edifici stabilmente destinati alla celebrazione dei riti della confessione di appartenenza[400].

Nel quadro della funzione dell’istituto dell’intesa - che, come abbiamo già sottolineato[401], va considerata come uno strumento deputato ad assicurare la più completa fruizione del diritto di libertà religiosa tanto da parte delle confessioni come istituzioni collettive, come da parte dei singoli cives‑fideles - non potevano mancare, allora, nell’intesa ebraica così come negli altri testi pattizi[402], disposizioni concernenti la materia dell’edilizia di culto, anche perché nel passato gli edifici di culto delle confessioni religiose diverse dalla cattolica, in quanto beni patrimoniali, sono stati disciplinati integralmente dal diritto comune, a fronte delle particolari condizioni di cui godevano, invece, i soli edifici di culto della Chiesa cattolica, che erano garantiti da disposizioni dettate ad hoc, sia dal Concordato che dal codice civile[403].

Anche su questo punto, l’intesa ebraica si discosta dalle corrispondenti previsioni delle altre intese[404] - che sono tra di loro sostanzialmente allineate -, prevedendo una regolamentazione della materia degli edifici di culto che se, sotto alcuni aspetti, appare ricalcata su quella della Chiesa cattolica - lasciando dunque trasparire, ancora una volta, quell’ispirazione alla “clausola della confessione più favorita” che ha animato le trattative per giungere alla firma dell’intesa[405] -, peraltro, in un certo senso va addirittura oltre, atteso che, come subito vedremo, le disposizioni sugli edifici di culto della confessione ebraica appaiono ictu oculi più esplicite, e più “garantiste”, di quelle sugli stessi edifici di culto cattolici.

Le peculiarità della normativa ebraica emergono già dall’esame del primo comma dell’art. 15 della legge 101/1989, secondo il cui disposto gli edifici destinati all’esercizio pubblico del culto ebraico, anche se appartenenti a soggetti privati, «non possono essere sottratti alla loro destinazione, neppure per effetto di alienazione, fino a che la destinazione stessa non sia cessata con il consenso della Comunità competente o dell’Unione».

Com’è agevole rilevare, la disposizione riproduce quasi pedissequamente la lettera del secondo comma dell’art. 831 cod. civ., che istituisce un vincolo di destinazione nei confronti degli edifici destinati al culto pubblico cattolico, talché essi, anche se appartenenti a privati, «non possono essere sottratti alla loro destinazione neppure per effetto di alienazione, fino a che la destinazione stessa non sia cessata in conformità delle leggi che li riguardano».

Per comprendere a fondo i motivi di analogia, e di novità, dell’art. 15, comma 1, della legge 101/1989, con la disposizione di cui al capoverso dell’art. 831 cod. civ., è necessaria una breve digressione circa il significato e la portata di quest’ultima norma.

Certamente, nel 1942 si era cercato di stabilire una disciplina che tutelasse in modo specifico la destinazione dei soli edifici serventi il culto cattolico, prescindendo dalla proprietà degli stessi, così che, mentre gli edifici di culto della confessione ebraica, non dissimilmente da quelli delle Chiese protestanti - a causa del clima di sfavore verso tutte le confessioni religiose di minoranza, unitamente alla considerazione che i loro edifici di culto servivano una minima parte della popolazione italiana[406] -, continuavano ad essere sottoposti alla normativa “comune”, nei confronti della Chiesa cattolica veniva confermato il principio - già contenuto nella legislazione precedente[407] - del vincolo di destinazione degli edifici di culto anche in caso di trasferimenti inter vivos o mortis causa degli stessi, seppure effettuati in favore di soggetti privati, sino a che tale destinazione non fosse venuta a cessare in conformità alle leggi in materia[408].

E proprio la questione del significato da attribuire a questo riferimento presente all’interno del capoverso dell’art. 831 cod. civ., e cioè al richiamo delle leggi concernenti la cessazione del vincolo di destinazione al culto, diede origine quasi subito ad un intenso dibattito dottrinale e giurisprudenziale, che ancor oggi non pare del tutto sopito[409].

Se, con questa disposizione, i compilatori del codice hanno equiparato - quanto al regime - le chiese cattoliche aperte al culto pubblico ai beni del patrimonio indisponibile degli enti pubblici[410], gran parte della giurisprudenza[411] e della dottrina[412], sulla base della constatazione che, a differenza di quest’ultima categoria di beni - per i quali apposite norme statuali disciplinano funditus i casi e le procedure di sottrazione degli stessi alla destinazione ad essi conferita -, nessuna disposizione di legge statuisce alcunché circa la sottrazione al culto delle chiese aperte al culto pubblico, ha interpretato la disposizione di cui al capoverso dell’art. 831 cod. civ. nel senso che le “leggi” in esso richiamate altro non sarebbero che le norme di diritto canonico sulla deputatio ad cultum, così che il legislatore statuale avrebbe operato, con la disposizione codicistica, un rinvio al diritto della Chiesa cattolica, le cui norme verrebbero a produrre effetti direttamente nell’ambito dell’ordinamento dello Stato, e il problema di stabilire i casi ed i modi di cessazione della destinazione al culto andrebbe perciò risolto esclusivamente secondo quanto disposto dalle norme ecclesiastiche[413].

Ma, come ha recentemente evidenziato la dottrina ecclesiasticistica più autorevole, la tesi del rinvio al diritto canonico non è del tutto soddisfacente, atteso che la citata norma del codice civile garantisce il mantenimento della destinazione dell’edificio di culto cattolico unicamente, e semplicemente, sul presupposto di fatto che esso sia attualmente aperto al culto pubblico, così che quando tale presupposto, - per una qualsiasi causa, anche in via di mero fatto - venga meno, la garanzia di legge concernente la destinazione dello stesso cesserà a propria volta, senza che sia necessario considerare quanto disposto, in proposito, dalle norme dell’ordinamento canonico[414]

È ormai chiaro, infatti, che se la ratio della disposizione de qua è quella di garantire un’esigenza sociale meritevole di tutela - quale può essere, appunto, il soddisfacimento dei bisogni religiosi dei cittadini che si avvalgono di una chiesa aperta al pubblico -, come tale riconosciuta e valutata specificamente[415], occorrerà, allora, riconoscere che il potere dell’autorità ecclesiastica in materia di deputatio ad cultum non è stato considerato in sé - come tale - dalla disposizione codicistica, bensì nella sua «strumentalità necessaria»[416], ovverosia come un semplice mezzo idoneo a consentire l’esplicazione di quell’attività che è garantita, in questo senso, dalla stessa disposizione del secondo comma dell’art. 831 del codice[417], attesa, lo abbiamo appena detto, la sua rilevanza sociale: una rilevanza che non fa altro che realizzare, in conformità all’art. 42 della nostra Carta costituzionale, la funzione sociale della proprietà privata degli edifici di culto, «ponendo a essa quel limite del rispetto della destinazione del bene, sussistente finché la destinazione stessa non sia cessata»[418].

Dopo questa digressione, concentriamo ora l’attenzione sull’intesa ebraica: se - come si è già anticipato -, ad un esame sommario il primo comma dell’art. 15 della legge 101/1989 pare una riproduzione quasi letterale della disposizione di cui al secondo comma dell’art. 831 cod. civ., tuttavia, ad una più attenta lettura, non può sfuggire come questa norma - almeno stando alla sua formulazione letterale -, si presenti notevolmente più impegnativa per il sistema giuridico italiano, e questo per più versi[419]: innanzitutto, il primo comma dell’art. 15 dell’intesa ebraica costituisce una norma più “garantista” della corrispondente disposizione codicistica, atteso che, mentre quest’ultima deriva da una legge ordinaria, la prima gode invece di una maggiore resistenza passiva all’abrogazione, facendo parte di un corpus normativo di derivazione bilaterale[420].

Ma l’aspetto più saliente della disposizione dell’intesa ebraica - quello che, nella nostra opinione, più vale a differenziarla da quella corrispondente del codice civile -, sta in quel riferimento alla necessità del «consenso della Comunità competente o dell’Unione» per la sottrazione di un edificio di culto alla destinazione assegnatagli, che altro non è se non un esplicito riferimento al potere dell’organizzazione confessionale di autorizzare la cessazione della destinazione al culto degli edifici a ciò adibiti. Come si desume agevolmente dalla lettera della norma, infatti, si individuano espressamente due soggetti - la comunità competente e l’Unione -, quali titolati a concedere il permesso di far cessare la destinazione, così che in questo caso sarà unicamente l’autorità confessionale a disciplinare il fenomeno considerato[421].

Secondo parte della dottrina, atteso che - come abbiamo già avuto modo di vedere[422] -, in sede di stipulazione dell’intesa lo Stato italiano ha voluto riconoscere l’autonomia originaria dell’organizzazione istituzionale dell’ebraismo, la norma de qua sarebbe una testimonianza, giusta quanto si è venuto sin qui dicendo, della creazione di un potere in capo al soggetto confessionale, che, per il principio di autonomia delle confessioni, non sarebbe coercibile da nessun potere civile, ancorché funzionale all’attuazione di interessi di rango superiore[423].

La norma dell’art. 15, comma 1, della legge 101/1989, è stata una delle prime disposizioni dell’intesa ebraica che ha trovato concreta applicazione da parte della giurisprudenza: si tratta di un caso interessante, sebbene poco noto, risalente al 1993, riguardante una piccola sinagoga di Milano - l’oratorio “Ohel Jakov” -, sita in un appartamento preso in locazione da un privato facente parte di un gruppo di fedeli nell’ambito della comunità ebraica che lì, appunto, si riunivano per pregare, il quale, vistosi intimare lo sfratto per finita locazione, aveva persistito nell’occupazione dei suddetti locali, e, proponendo opposizione all’esecuzione, aveva eccepito che la finita locazione, in quel caso, non potesse essergli intimata, giusta il vincolo di destinazione dei locali adibiti al culto derivante per l’appunto dalla disposizione dell’art. 15, comma 1, della legge 101/1989.

Investito della questione, il Pretore di Milano pronunciava ordinanza di rilascio dell’immobile in questione, interpretando la norma de qua nel senso che «la tutela della “destinazione” disposta dall’art. 15, 1° comma della legge 8 marzo 1989 n. 101 sia da valutare come cosa ben diversa dall’indiscriminata difesa dell’attuale disponibilità di questo o quel soggetto, e che pertanto, non possa avere pregio la tesi dell’opponente, secondo cui il vincolo di destinazione sia rispettato solo se e fino a quando conduttore dell’immobile resti il solo [opponente]. E ciò, [...] perché nell’ambito dell’intesa fra lo Stato italiano e l’Unione delle Comunità israelitiche italiane ciò che rileva non è la salvaguardia, soggettiva, di singoli conduttori o occupanti, ma la tutela, oggettiva, del luogo, perché esso sia disponibile all’uso da parte dei fedeli»[424].

Il risultato dell’applicazione della norma nel caso concreto dimostra la singolarità del regime previsto dalla disposizione, dal momento che, nella sostanza, se pure il locatore aveva la facoltà di recuperare il bene, nondimeno avrebbe dovuto continuare a destinarlo a luogo di culto ebraico fino a quando la comunità territorialmente competente avesse ritenuto opportuno conservare tale destinazione, non potendo quindi che rilocarlo unicamente a qualche altro soggetto intenzionato, comunque, a mantenere questo specifico uso dell’appartamento[425].

Passando, ora, ad esaminare brevemente il secondo comma dell’art. 15 della legge 101/1989 - la cui lettera dispone che gli edifici adibiti all’esercizio pubblico del culto ebraico «non possono essere requisiti, occupati, espropriati o demoliti se non per gravi ragioni e previo accordo con l’Unione» -, se, anche qui, la norma risente dell’applicazione della “clausola della confessione più favorita” - dal momento che la disposizione riprende da vicino l’art. 5, primo comma, dell’Accordo concordatario -, è da dire che lo stesso discorso deve essere fatto anche per quanto riguarda tutte le altre intese[426], che lo riproducono puntualmente.

Del resto, non avrebbe potuto essere diversamente, dal momento che la disposizione rispecchia essenzialmente la storia[427]: infatti, se è vero che, nel passato - e soprattutto durante l’ultimo conflitto mondiale -, gli edifici di culto ebraici e protestanti, considerati alla stregua di un qualsiasi altro “comune” edificio, vennero pacificamente reputati sottoponibili ad ogni sorta di provvedimenti ablatori da parte dello Stato - che, a causa del regime di preferenza confessionale istituito dal fascismo, e dello sfavore con cui si guardava perciò alle confessioni diverse dalla cattolica, non riteneva degni di attenzione gli interessi di queste confessioni, e dei loro fedeli, al pieno godimento degli edifici destinati ai servizi di culto[428] -, era logico aspettarsi che, con la stipulazione dell’intesa con lo Stato, le confessioni di minoranza avrebbero voluto assicurarsi, sul punto, una garanzia per il futuro, ottenendo, allo stesso tempo, una implicita condanna degli avvenimenti del passato[429].

Una forma ulteriore di tutela degli edifici di culto contro i possibili “abusi” derivanti, talvolta, dall’esercizio dei pubblici poteri, è costituita dalle limitazioni imposte, in tali luoghi, all’espletarsi delle attività della forza pubblica.

Ancora una volta, l’intesa ebraica non solo viene a colmare lo hiatus che, sul punto, il precedente sistema di rapporti tra Stato e confessioni religiose aveva creato tra la Chiesa cattolica e le confessioni di minoranza, ma, come vedremo subito, anche in questo caso sembra andare, in qualche modo, oltre le stesse garanzie che sono state previste, dal testo del nuovo Concordato: il terzo comma dell’art. 15 della legge 101/1989 dispone, infatti, che «salvi i casi di urgente necessità», la forza pubblica non possa entrare, per l’esercizio delle proprie funzioni, negli edifici adibiti all’esercizio pubblico del culto ebraico, «senza previo avviso e presi accordi con la Comunità competente».

Com’è agevole rilevare, ai fini dell’accesso della forza pubblica agli edifici destinati all’esercizio pubblico del culto ebraico, il previo avviso alla comunità competente si configura, qui, come una condizione necessaria ma non sufficiente, occorrendo infatti, in aggiunta, anche il raggiungimento di un accordo con la stessa, requisito che, invece, non è preso in considerazione dalla norma che ha, peraltro, costituito il modello ispiratore della disposizione dell’intesa ebraica ora al nostro esame, ovverosia il secondo comma dell’art. 5 del nuovo Concordato: ecco che, allora, la disposizione dell’intesa ebraica - e degli altri testi pattizi, che la ricalcano sostanzialmente[430] - viene a costituire, indubbiamente, una norma più garantista di quella prevista negli Accordi di Villa Madama[431].

Per quanto concerne, più specificamente, la portata della norma de qua, è appena il caso di notare che non si tratta assolutamente del riconoscimento di una sorta di “diritto di asilo”, che apparirebbe, oltretutto, certamente anacronistico[432], ma, piuttosto, del semplice riconoscimento del rispetto che merita la pace di tutti i luoghi di culto, che può essere turbata in modo improvviso, ora, solamente in caso di urgente necessità[433].

È chiaro, comunque, che dovrà trattarsi di una urgenza effettiva, che andrà perciò valutata alla stregua del caso concreto, e che - almeno nella nostra opinione - sarà ravvisabile principalmente, se non unicamente, in quei casi in cui la mancanza di un intervento tempestivo della forza pubblica possa danneggiare o, quantomeno, mettere in serio pericolo la sicurezza pubblica. Per contro, l’ipotesi considerata non ricorrerà in quei casi in cui l’immediatezza dell’intervento è giustificata da ragioni di mera opportunità pratica - quali, ad esempio, la celerità o la semplificazione di un procedimento esecutivo -, e questo proprio per non frustrare la ratio stessa della disposizione, che, introducendo la clausola di salvaguardia del sistema costituita dal caso dell’urgente necessità, l’ha configurata dichiaratamente come un’eccezione.

Al riguardo, paradigmatico ci sembra il caso, dianzi riferito, dell’oratorio “Ohel Jakov”, in cui, alla già citata ordinanza di rilascio pronunciata dal Pretore, era seguita, a breve distanza di tempo, una sentenza dello stesso giudice il quale, investito - questa volta, in sede di opposizione agli atti esecutivi - della controversia riguardante la compatibilità, con le norme dell’intesa ebraica, delle modalità del rilascio da eseguirsi in forza del titolo esecutivo costituito dalla stessa ordinanza di rilascio, si pronunciava nel senso che «non vi è dubbio che l’ufficiale giudiziario non possa avvalersi dell’assistenza della forza pubblica, stante il chiaro disposto della normativa in questione [l’art. 15, comma 3, della legge 101/1989] che, salvi i casi di urgente necessità (dei quali qui non si afferma la ricorrenza), [prevede specificamente] che la forza pubblica non possa entrare per l’esercizio delle sue funzioni negli edifici destinati all’esercizio pubblico del culto ebraico. [...] Va pertanto dichiarata l’illegittimità del ricorso all’assistenza della forza pubblica»[434].

Sempre per quanto concerne la materia degli edifici di culto, l’intesa ebraica contiene un’altra serie di disposizioni - l’art. 28 della legge 101/1989 -, che è stata interamente dedicata alla specificazione degli impegni finanziari dello Stato per la costruzione di nuovi edifici di culto della confessione.

Secondo il disposto del primo comma, tali impegni finanziari - finalizzati alla costruzione non solo degli edifici di culto, ma anche delle relative pertinenze destinate ad attività connesse -, continuano ad essere determinati dalle autorità civili competenti secondo le disposizioni delle leggi 22 ottobre 1971, n. 865[435], e 28 gennaio 1977, n. 10[436] (c.d. “legge Bucalossi”) e loro successive modifiche e integrazioni, che costituiscono le due norme fondamentali in materia di partecipazione dello Stato alla costruzione di nuovi edifici di culto.

In proposito, è da dire che la legge Bucalossi ha previsto l’istituzione, presso ogni Comune, di un fondo - costituito dalle somme percepite sia attraverso il rilascio di concessioni edilizie, che attraverso l’applicazione di sanzioni amministrative irrogate per la violazione della normativa urbanistica -, che può essere utilizzato per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria: si è, in tal modo, aperta una via per il finanziamento della costruzione degli edifici di culto, atteso che - giusta la disposizione di cui all’art. 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847[437], così come modificato dall’art. 44 della già citata legge 865/1971 -, la costruzione degli edifici di culto costituisce realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria, che entrano obbligatoriamente a far parte dei piani regolatori secondo determinati standards urbanistici, come definiti dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444[438], o da particolari disposizioni regionali[439].

Tornando alla legge 101/1989, è evidente, anche nel primo comma dell’art. 28, l’adeguamento dei compilatori dell’intesa ebraica agli indirizzi già espressi nei confronti della Chiesa cattolica[440], atteso che la norma in parola non fa altro che riformulare, mutatis mutandis, quanto già stabilito, per quest’ultima confessione, nel primo comma dell’art. 53 della legge 20 maggio 1985, n. 222[441].

Ma se è chiaro che, in tal modo, la confessione ebraica - al pari di quella cattolica -, non potrà essere esclusa dalla previsione di ulteriori norme in materia di finanziamento della c.d. “edilizia religiosa” - e in tal senso il richiamo specifico al sistema predisposto dalle leggi 865/1971 e 10/1977, così come contenuto nelle leggi 222/1985 e 101/1989, costituisce una sorta di “rafforzamento”, valido solamente nei confronti della Chiesa cattolica e della confessione ebraica, dell’impegno finanziario degli enti territoriali nei confronti dell’edilizia di culto[442] -, tuttavia la norma dell’art. 28, di per sé, non dispone alcun tipo di finanziamento che sia diverso, ed aggiuntivo, rispetto a quelli attribuiti a tutte le altre confessioni religiose[443], e può considerarsi, secondo la dottrina più autorevole[444], come espressione dell’esercizio della residua competenza in tema di indirizzo e coordinamento che lo Stato ha conservato dopo il trasferimento, alle Regioni - ai sensi dell’art. 117 della Costituzione e dell’art. 88 del D.P.R. 27 luglio 1977, n. 616[445] -, della competenza in materia urbanistica. Sarà, dunque, principalmente alla legislazione regionale - che dispone gli interventi finanziari dei Comuni e delle stesse Regioni - che bisognerà guardare, tanto per il finanziamento della costruzione di nuove opere, come per quello degli interventi di manutenzione, conservazione e restauro degli edifici di culto già esistenti.

I due commi successivi dell’art. 28 della legge 101/1989 - ancora una volta nel quadro di un sistema di disciplina bilaterale fortemente imitativo del regime di rapporti instaurato nei confronti della Chiesa cattolica -, riprendono, anche letteralmente, il disposto dell’art. 53, commi 2, 3 e 4, della legge 222/1985.

Il secondo comma dell’art. 28 dell’intesa ebraica dispone, infatti, la costituzione di un vincolo ventennale di destinazione in capo agli edifici di culto ebraici che siano stati costruiti grazie al contributo finanziario delle Regioni o dei Comuni. Come aggiunge lo stesso secondo comma, inoltre, tale vincolo deve essere trascritto nei registri immobiliari: in riferimento alla omologa previsione della legge 222/1985, accreditata dottrina ha espresso la convinzione che la trascrizione del vincolo de quo costituisca una forma di pubblicità‑notizia, tesa a rendere conoscibile ai terzi il divieto - ai fini della diligenza in contrahendo -, ma che «non è né costitutiva del vincolo, che ha origine nella fonte legislativa, né è utile per qualificare la natura del vincolo (reale o personale), giacché entrambe le categorie di vincoli sono passibili di trascrizione nei registri immobiliari»[446]; attesa, come si è detto, l’identità di disciplina del vincolo di destinazione all’interno dei due testi legislativi, ove si ritenga di accogliere tali considerazioni espresse dalla dottrina, esse andranno estese anche alla testé considerata disposizione della legge 101/1989.

Ancora, è da dire che il vincolo previsto dall’art. 28 dell’intesa ebraica è modellato sulla base di quello previsto dal già esaminato art. 15, dal momento che esso non viene meno neppure in caso di alienazione dell’edificio; tuttavia, come è stato lucidamente sottolineato, la fattispecie ex art. 28, secondo comma, differisce da quella dell’art. 15, primo comma, sotto un importante profilo, costituito dal soggetto tutelato dalla norma appositiva del vincolo: infatti, mentre il divieto di cambiamento della destinazione previsto dall’art. 15 tutela la stessa confessione ebraica, che viene in tal modo a vedersi riconosciuto un diritto “speciale” capace di prevalere, finanche, sulla posizione giuridica del terzo proprietario dell’immobile, il divieto di cui all’art. 28 si configura, invece, come un vero e proprio onere a carico della confessione, anche se, ed anzi proprio, in quanto titolare dell’edificio costruito, in tutto o in parte, con i fondi provenienti dalle casse del pubblico erario[447].

La disposizione del terzo comma dell’art. 28, a parziale integrazione del precedente - e sulla stessa linea già seguita, come anticipato, per la Chiesa cattolica -, precisa che, comunque, il vincolo sull’edificio può essere estinto prima del compimento del termine ventennale «d’intesa tra la Comunità competente e l’autorità civile erogante», ma solamente «previa restituzione delle somme percepite a titolo di contributo, in proporzione alla riduzione del termine», peraltro, rivalutate in base agli indici ISTAT sul costo della vita. In chiusura, infine, la norma statuisce che tutti gli atti di disposizione che - in qualsiasi modo -, comportino la violazione del suddetto vincolo ventennale di destinazione, sono da considerarsi nulli.

Un’ultima notazione da fare sullo specifico argomento degli edifici di culto ebraici - che ci permetterà, tra l’altro, di passare in questo modo ad occuparci della diversa, sebbene in questo caso connessa, tematica dei beni culturali dell’ebraismo italiano -, riguarda il fatto che, sebbene la legge 101/1989 si preoccupi di prendere in considerazione la questione del finanziamento pubblico per la costruzione o il mantenimento dell’edilizia di culto, la storia e la tradizione dell’ebraismo in Italia dimostrano che, nella prassi, il problema dell’intervento pubblico in relazione o a sostegno dell’edilizia di culto è sempre stato assai marginale per la comunità ebraica ivi residente[448].

Sin dalla distruzione del Tempio di Gerusalemme, i “templi” ebraici, le sinagoghe, sono stati considerati dei semplici luoghi di riunione e di studio, piuttosto che dei luoghi di pratica collettiva del culto, tanto che, ancora nel secolo scorso, nei vari dialetti italiani la sinagoga veniva chiamata “schola”, così come lo è ancora oggi nei dialetti giudaico‑germanici. Solamente nel linguaggio italiano di oggi ci si riferisce, invece, alla sinagoga come al “tempio”, prendendo a prestito il termine - senz’altro improprio - dalle confessioni cristiane[449].

Inoltre, fino all’inizio del diciannovesimo secolo, le sinagoghe erano locali assai modesti, poiché essendo, come detto, dei semplici luoghi di riunione e di studio, non necessitavano di una particolare strutturazione ed architettura; d’altro canto, certamente le leggi contro gli ebrei ed i ghetti impedivano che le sinagoghe potessero essere troppo appariscenti. Solo nell’Ottocento inoltrato, grazie alla riconquistata libertà nello Stato laico, gli ebrei costruirono sinagoghe non solo esteriormente splendide e maestose - tali da rivaleggiare con le chiese cattoliche -, ma anche di dimensioni spropositate, che si dimostrarono, nel prosieguo, assolutamente eccessive: valga, per tutti, l’esempio della Mole Antonelliana, iniziata come sinagoga dalla comunità ebraica di Torino che, non riuscendo poi a portare a termine i lavori di costruzione, dovette cederla al Comune[450].

In seguito, l’emigrazione di massa, le persecuzioni e l’abbandono delle piccole comunità in favore di quelle più numerose nelle grandi città, hanno drasticamente ridotto il numero degli ebrei, portando quindi alla luce una questione nuova, costituita - come si è anticipato -, non dal problema della costruzione di nuovi edifici di culto, ma, semmai, da quello della conservazione di edifici di culto non più necessari per quello specifico fine: ecco quindi che oggi prevale, nell’ebraismo italiano, l’aspetto della conservazione di questi edifici sotto il profilo eminentemente culturale e artistico‑storico, soprattutto tenuto presente che le sinagoghe italiane sono tra le ultime rimaste, addirittura a livello europeo[451].

E la rilevanza che ha il patrimonio culturale dell’ebraismo italiano è stata esattamente trasfusa nella disposizione dell’art. 17 della legge 101/1989, che - giova ricordarlo -, a buon diritto viene a collocarsi nel quadro delineato dall’art. 9 della nostra Carta costituzionale, che sottolinea il ruolo primario della cultura, affidandone alla Repubblica - ovverosia all’intera collettività nazionale - lo sviluppo e assegnandole, nel contempo, la tutela dei beni che di questa costituiscono l’espressione più concreta, a prescindere dall’appartenenza degli stessi[452].

Secondo il primo comma del citato art. 17, «lo Stato, l’Unione e le Comunità collaborano per la tutela e la valorizzazione dei beni afferenti al patrimonio storico e artistico, culturale, ambientale e architettonico, archeologico, archivistico e librario dell’ebraismo italiano»; disposizione che trova una precisa e piena rispondenza negli articoli successivi, atteso che - come vedremo tra poco[453] -, il secondo comma dell’art. 18 descrive le attuali comunità anche come promotrici della cultura ebraica, mentre il terzo comma dell’art. 19 riconosce all’Unione delle comunità ebraiche italiane, insieme ad altri compiti, anche quello di promuovere «la conservazione delle tradizioni e dei beni culturali ebraici».

La collaborazione tra Stato e organi confessionali ai fini di una migliore tutela e valorizzazione del patrimonio culturale religioso, non costituisce certo una peculiarità dell’intesa ebraica, atteso che tanto negli Accordi di Villa Madama[454], come nelle altre intese finora stipulate[455] - tranne quella con i testimoni di Geova -, è rintracciabile una disposizione con contenuti più o meno corrispondenti - salvo quanto si vedrà tra poco - a quelli dell’art. 17 dell’intesa ebraica.

Non si può ignorare, tuttavia, la complessità delle formulazioni che scaturisce dalla comparazione dei vari testi: se nel Concordato si parla semplicemente di «patrimonio storico e artistico», per avventisti, “pentecostali” e battisti si parla, invece, di «patrimonio storico e culturale»; nel caso dei valdesi e dei luterani si tratta del «patrimonio storico, morale e materiale», mentre l’intesa con i buddhisti considera i «beni artistici e culturali». Se, in ultima analisi, possiamo ritrovarci d’accordo con quella parte della dottrina che ha ritenuto che in tutte queste norme si sia voluto individuare, nella realtà, un uguale bene tutelato, e che alla diversità delle formulazioni non corrisponda, quindi, una diversità di oggetti protetti dalle disposizioni considerate[456], allo stesso tempo - confortati da altra dottrina -, non possiamo fare a meno di notare come la più spiccata analiticità della legge 101/1989 - che, lo ricordiamo, considera partitamente i diversi beni afferenti al «patrimonio storico e artistico, culturale, ambientale e architettonico, archeologico, archivistico e librario dell’ebraismo italiano» - costituisca una ennesima testimonianza della estrema ricchezza e della complessità della realtà ebraica, la cui ininterrotta presenza ormai più che bimillenaria nel nostro Paese ha lasciato, a differenza di altre confessioni di più recente “stanziamento” in Italia, un patrimonio archeologico - le catacombe - e ambientale e architettonico - gli antichi ghetti -, che proprio per questo hanno dovuto trovare una esplicita menzione nell’ambito dell’intesa[457], che ha dato voce, in questo modo, alla preoccupazione di preservare una realtà che, nel nostro Paese, è riferibile quasi esclusivamente alla religione ebraica[458].

Se il primo comma dell’art. 17 della legge 101/1989 esprime un precetto generico - quale può essere, appunto, il principio di collaborazione tra lo Stato, l’Unione delle comunità e le comunità stesse, ai fini della tutela e della valorizzazione dei beni culturali ebraici nelle accezioni testé ricordate -, di ben diversa portata sono, invece, i commi successivi dello stesso articolo, che prevedono ulteriori modalità per assicurare una più precisa e mirata tutela e recupero del patrimonio culturale dell’ebraismo italiano.

Il secondo comma dell’art. 17 ha previsto la costituzione - entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge stessa -, di una commissione mista con le finalità di cui al primo comma dello stesso articolo, oltre a quelle di «agevolare la raccolta, il riordinamento e il godimento dei beni culturali ebraici»: è interessante notare che, oltre all’intesa ebraica, solamente quelle con i valdesi e con i luterani prevedono l’istituzione di una commissione mista per la migliore gestione e raccolta dei beni culturali afferenti alla rispettiva confessione. Se questo dato viene a tracciare, nell’ambito delle intese finora stipulate, una ulteriore linea di demarcazione tra le confessioni con intesa, la differenza è facilmente spiegabile riallacciandoci a quanto detto poc’anzi: sembra rispondente a logica, infatti, ritenere che le confessioni di più recente stanziamento nel nostro Paese - avendo, di norma, una minore quantità di beni culturali -, non abbiano perciò voluto gravare la propria intesa con il rinvio ad una futura commissione, che invece è presente nelle intese con le confessioni “storiche”, proprio a motivo della loro intrinseca ricchezza culturale[459].

Tornando alla commissione mista prevista dall’intesa ebraica, occorre segnalare che, nonostante l’Unione delle comunità, poco dopo l’entrata in vigore della legge 101/1989, avesse comunicato al Ministero i nomi delle persone che, in rappresentanza della Unione stessa, avrebbero fatto parte della commissione[460], a tutt’oggi non si è ancora assistito alla nomina dei componenti di parte ministeriale, così che l’intesa ebraica, sul punto - non diversamente, del resto, dalle intese con i valdesi e i luterani -, è rimasta sinora ferma alle dichiarazioni di principio.

Se è vero che, anche prima della legge 101/1989, lo Stato non si è completamente disinteressato del patrimonio culturale afferente alla realtà ebraica italiana - varando, anzi, importanti iniziative ascrivibili comunque, lato sensu, al tema della collaborazione tra lo Stato e la confessione[461] -, è indubbio che l’istituzione della suddetta commissione mista agevolerebbe non poco lo sforzo teso al miglioramento dei diversi progetti di tutela della cultura ebraica, rendendoli, perciò stesso, più incisivi ed efficaci.

Come risulta dal secondo comma dell’art. 17 della legge 101/1989 - e dai commi successivi che stiamo per esaminare -, le funzioni attribuite alla commissione de qua sono infatti molteplici, con lo scopo di semplificare per più versi la raccolta, il riordino ed il godimento delle testimonianze della cultura ebraica nella sua globalità, contribuendo inoltre, sotto diversi profili, alla talvolta difficile opera di coordinamento delle istanze della confessione con quelle dello Stato e degli altri enti territoriali, che non sempre sono del tutto coincidenti.

Vediamo brevemente i più rilevanti tra questi profili, alcuni dei quali hanno recentemente trovato un qualche accomodamento in forza delle recenti innovazioni sul piano legislativo, che, tuttavia, presuppongono anch’esse l’istituzione della commissione mista sui beni culturali religiosi ai fini di una migliore gestione dell’intera materia.

Il primo di questi profili potrebbe essere costituito dalla considerazione che l’ebraismo, in generale, attribuisce alle forme artistiche degli strumenti del proprio culto: nella religione ebraica, infatti, «vi è un’assoluta prevalenza dell’uso cultuale e del rispetto dei riti nei confronti di una visione diciamo così museografica»[462] degli oggetti usati nelle cerimonie religiose, tanto che vi sono delle norme tradizionali che impongono ad esempio che, quando i rotoli della Legge siano giunti ad un tale punto di deterioramento da essere ormai inservibili ai fini del culto, essi debbano essere sepolti - non distrutti -, e resi inutilizzabili[463]. Com’è facile intuire, ciò contrasta decisamente con il diverso - seppur comprensibile - orientamento, di segno “laico”, che li vorrebbe, invece, restaurati ed esposti nei musei, a beneficio della generalità del pubblico.

Ancora, va accennato un altro profilo, che attiene alla particolare conformazione delle comunità ebraiche del nostro Paese. Nonostante l’evidenziato fenomeno “migratorio” degli ebrei dalle comunità di dimensioni minime - con conseguente estinzione delle stesse -, a quelle di grandi dimensioni site nelle principali città italiane, continuano tuttavia ad esistere moltissime piccole comunità le quali, proprio a causa delle ridotte dimensioni, non sono assolutamente in grado di assumere autonome iniziative finalizzate alla tutela del loro patrimonio culturale che rischia, così, di scomparire per sempre. Qui, veramente, la commissione mista sarebbe più che mai necessaria, soprattutto in qualità di organo di avvio e di propulsione di quelle necessarie iniziative che tali micro‑comunità non possono promuovere in quanto non in grado, o perché addirittura assenti dal territorio[464].

Un altro contrasto, evidenziato dalla dottrina, è quello riguardante la questione del mantenimento dell’uso di culto di oggetti e arredamenti a ciò destinati, anche da parte di comunità ebraiche diverse da quelle al cui servizio tali beni erano originariamente destinati[465]. In tal senso, la “regionalizzazione” delle competenze statuali in materia di urbanistica, musei e biblioteche degli enti locali attuata con l’art. 9 del D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3[466], ha reso attuale quello che in precedenza era un conflitto solamente potenziale, tra una visione per così dire “localistica” della conservazione dei beni culturali - fatta propria dalle Regioni, tendenti a conservare in loco tutte le manifestazioni della storia e della tradizione locale -, e le esigenze cultuali‑religiose delle comunità ebraiche distribuite sul territorio dello Stato, che essendo state caratterizzate, nel passato anche recente, da una certa “mobilità forzata”, con la scomparsa di quelle di minori dimensioni ed il corrispondente accrescimento di quelle situate nelle maggiori città italiane, si trovano spesso nella necessità di arredare sinagoghe e di procurarsi oggetti destinati al culto che, mentre languiscono irrimediabilmente nei locali di comunità ormai estinte, scarseggiano in quelle recentemente ampliate[467].

È da dire, invero, che tale contrasto aveva trovato la sua origine teorica nelle disposizioni della legge 1 giugno 1939, n. 1089[468], sulla tutela delle cose di interesse artistico e storico. L’art. 11 della legge de qua disponeva, infatti, che le cose di interesse artistico appartenenti alle Provincie, ai Comuni ed agli enti e istituti legalmente riconosciuti non potessero essere «demolite, rimosse, modificate o restaurate» senza l’autorizzazione del Ministero competente, mentre il successivo art. 23 sanciva l’inalienabilità dei beni culturali appartenenti «allo Stato o ad altro ente o istituto pubblico»: tutto ciò acquistava una portata assai rilevante tanto per l’Unione che per le stesse comunità, le quali, nel vigore del R.D. 1731/1930, erano quasi unanimemente ritenute, dalla dottrina come dalla giurisprudenza, dei veri e propri enti pubblici - e questo nonostante l’art. 1 del citato decreto le definisse come semplici “corpi morali”[469] -, derivandone, quindi, un regime particolarmente rigoroso in merito ai beni considerati.

Soltanto in tempi recentissimi, il D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490[470], intitolato «Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali», ha finalmente riorganizzato la “ragnatela normativa” sull’argomento, con opportune disposizioni di coordinamento, che possono far ritenere sostanzialmente superato lo specifico problema: infatti, a prescindere dal fatto che, come vedremo nel prossimo paragrafo, la stessa legge 101/1989 non ha sopito del tutto il dibattito sulla natura giuridica delle comunità ebraiche, la vexata quaestio non riveste più alcuna attinenza con il problema della concreta gestione dei beni culturali religiosi, atteso che l’art. 19, comma 1, del D.Lgs. 490/1999, per ciò che concerne i beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni della Chiesa Cattolica o di altre confessioni religiose, dispone la necessità - per il Ministero e per le Regioni nei rispettivi ambiti di competenza -, di provvedere d’accordo con le rispettive autorità confessionali alle esigenze del culto. Il secondo comma dello stesso articolo, inoltre, opportunamente - e significativamente - specifica che andranno altresì osservate le disposizioni stabilite dalle leggi emanate sulla base delle singole intese.

Nella nostra opinione, dalla normativa appena esaminata emerge come, lungi dall’essere divenuta in qualche modo “superflua” a causa del trascorrere invano del tempo, l’istituzione della commissione mista per le confessioni la cui intesa lo preveda rappresenti, oggi più che mai, una concreta necessità, resa semmai ancora più attuale - ed urgente - dal recente riordino della legislazione sui beni culturali e ambientali che, con il rimando alle disposizioni della legislazione di derivazione bilaterale, chiaramente ha voluto predisporre uno strumento di piena tutela della specifica identità propria di ogni confessione stipulante: anche per questi profili, dunque, è auspicabile che venga costituita al più presto la commissione paritetica di cui all’art. 17 dell’intesa ebraica, per non frustrare con l’immobilismo “amministrativo” la ratio di una norma che costituisce, ancora una volta, l’espressione autentica della specifica identità ebraica.

Identità ebraica che viene del resto ulteriormente valorizzata, nella sua specificità, dal terzo comma dell’art. 17, dove si dispone che sarà compito della suddetta commissione determinare «le modalità di partecipazione dell’Unione alla conservazione e alla gestione delle catacombe ebraiche e le condizioni per il rispetto in esse delle prescrizioni rituali ebraiche».

Come abbiamo già avuto occasione di vedere in altra parte della trattazione[471], il Concordato lateranense era stato criticato da parte dell’ebraismo anche perché, all’art. 33, aveva ceduto alla Santa Sede la disponibilità di tutte le catacombe «esistenti nel suolo di Roma e nelle altre parti del territorio del Regno»: la norma non teneva conto dell’esistenza anche delle catacombe ebraiche, e oltretutto, prevedendo il diritto della Santa Sede di procedere ad esplorazioni e riesumazioni, violava clamorosamente il principio di perpetuità delle sepolture ebraiche[472].

Fin dal 1975, l’Unione delle comunità aveva rivendicato con forza che la Chiesa cattolica rinunciasse alla disponibilità delle catacombe non cristiane: in accoglimento delle richiesta di parte ebraica, ciò è puntualmente avvenuto con gli Accordi di revisione del 1984, offrendo così all’ebraismo italiano la possibilità di “dire la sua” in ordine a beni che rivestono un indubbio valore culturale e religioso, e che costituiscono importanti documenti della sua storia meno recente[473].

Ma se, con il nuovo Concordato, lo Stato ha riacquistato la disponibilità delle catacombe ebraiche, ha però evitato di assegnarla all’Unione delle comunità, limitandosi a prevedere, secondo la disposizione del terzo comma dell’art. 18, una sorta di «cogestione»[474], i cui caratteri andranno meglio definiti - e precisati - nell’ambito della commissione mista prevista dallo stesso articolo, atteso che l’espressione di «partecipazione alla conservazione e alla gestione», usata nella disposizione, è estremamente generica e indeterminata, e fa presumere il riferimento a qualsiasi attività riferita alle catacombe, compresa quella di esplorazione, se intesa a scopi conservativi[475].

Va specificato che le catacombe romane non rappresentano gli unici esempi di sepolcreti sotterranei ebraici presenti nel bacino mediterraneo, in quanto tanto a Beth Shearim (Israele), così come a Tripoli e a Malta, sono rinvenibili ulteriori testimonianze di questo tipo; per quanto riguarda più specificamente il nostro Paese, catacombe ebraiche sono ancora identificabili, anche se ormai pressoché perdute, a S. Antioco, a Noto e a Siracusa[476]. Vanno menzionate anche le catacombe di Venosa, la cui disponibilità è però sempre rimasta in capo allo Stato[477], così che l’interesse dell’ebraismo si è da sempre incentrato sulle catacombe ebraiche romane, che sarebbero almeno sei: due sulla via Nomentana, sotto i giardini di Villa Torlonia; altrettante sulla via Appia - sono le catacombe di Vigna Randanini e Vigna Cimarra -, una sulla via Portuense - catacomba di Monteverde - e, infine, un’altra sull’antica Via Labicana. Attualmente comunque, fra le catacombe certamente ebraiche rimangono percorribili sole le due catacombe di Villa Torlonia e quella di Vigna Randanini[478].

Concludendo la disamina dell’art. 18 della legge 101/1989, resta da dire dell’ultimo comma, che prescrive che alla medesima commissione mista debba essere data puntuale notizia del reperimento dei beni considerati dal primo comma dello stesso articolo: si tratta, essenzialmente, di uno strumento conoscitivo e di collegamento finalizzato alla programmazione di una campagna di valorizzazione del patrimonio culturale ebraico. Come è appena il caso di notare, infine, è chiaro che destinataria di tale precetto sarà senza dubbio unicamente l’autorità amministrativa che abbia avuto notizia del ritrovamento - o della scoperta - di beni la cui conservazione rivesta un interesse pubblico: infatti, come è stato sottolineato, la normativa di derivazione bilaterale è esclusivamente intesa a regolare i rapporti tra lo Stato e l’Unione delle comunità, e non può interferire direttamente nella sfera giuridica del privato cittadino[479].

4.9.    Le comunità ebraiche e l’Unione delle comunità.

Costituisce un dato storico - e sociologico - acquisito che ogni gruppo minoritario abbia sempre cercato di organizzarsi per la tutela e la salvaguardia delle proprie specifiche esigenze, con la creazione di apposite strutture permanenti: a maggior ragione, quindi, non può suscitare sorpresa che gli ebrei della diaspora, a causa della necessità di difendere e preservare il proprio retaggio religioso ed etnico‑culturale, non si siano limitati, nel tempo, ad assumere sporadiche iniziative a carattere associativo, ma abbiano, piuttosto, dato vita a strutture comunitarie secondo una tradizione che, con il lento trascorrere del tempo, è divenuta legge[480].

Nel secondo capitolo, in una prospettiva eminentemente storica, abbiamo già visto come, nel nostro Paese, fino al 1930 le comunità ebraiche avessero figure giuridiche differenti a seconda delle diverse Regioni in cui si trovavano: talvolta, addirittura nella stessa Regione non era cosa rara il trovarsi di fronte a comunità con fisionomia e caratteri distinti sia sotto il profilo dell’organizzazione, che sotto quello amministrativo e delle strutture interne[481].

Vi erano comunità, ad esempio - come quelle di Roma e Napoli - che erano riconducibili, quanto alla loro natura giuridica, alle “associazioni volontarie”, più o meno dotate di personalità giuridica, disciplinatesi autonomamente con statuti, che potevano essere compiutamente integrate da fondazioni con specifici fini di culto o beneficenza[482]; altre comunità, invece - come quelle toscane della prima metà dell’Ottocento - venivano regolate dal diritto statuale come “corporazioni pubbliche necessarie”, le quali, oltre ad avere una autonoma personalità giuridica, erano capaci di imporre tributi ai propri appartenenti e di emanare norme di autorganizzazione[483]. Altre comunità ancora, infine, al carattere dell’associazionismo spontaneo avevano sostituito quello della partecipazione obbligatoria ex lege, oltre ad un articolato sistema di controlli statuali sulla loro gestione: è, questo, il caso delle comunità del Piemonte e della Liguria - e, dopo il 1857, anche dell’Emilia e delle Marche -, che erano disciplinate, sotto la denominazione di “università israelitiche”, dalla c.d. legge Rattazzi del 1857, che, comunque, anche dopo l’Unità del Paese, non venne mai estesa a tutto lo Stato italiano[484].

Solamente con la normativa del 1930, a cui si arrivò, come abbiamo già evidenziato[485], per volontà tanto di vari settori dell’ebraismo italiano - la cui organizzazione interna era, per alcuni profili, ritenuta assai carente -, quanto del regime fascista - che voleva arrivare a dare una regolamentazione organica e, soprattutto, unitaria alla confessione ebraica[486] -, si giunse all’unificazione del regime di tutte le comunità ebraiche, e trovò, inoltre, pieno compimento il processo di costituzione di un’organizzazione comunitaria di vertice, col raggruppamento delle diverse comunità in una Unione obbligatoria, che prendeva il posto del Consorzio delle comunità israelitiche - basato invece sul principio della volontaria adesione delle comunità[487] -, istituito nel 1911, e che dal 1920 era stato eretto in ente morale[488].

Riservandoci di tornare fra poco a parlare dell’Unione, gioverà qui soffermarsi, in primis, sulle comunità israelitiche, seguendo, del resto, l’ordine nel quale i due istituti sono considerati anche nell’ambito dell’intesa ebraica.

Ci siamo già brevemente soffermati sul tema della regolamentazione delle comunità israelitiche, così come risultante dal R.D. 1731/1930 e dal relativo regolamento di attuazione emanato nell’anno successivo[489]: basti qui solo ricordare come - in ossequio alla volontà del legislatore fascista di tutto regolare, prevedere e controllare -, da parte della dottrina ecclesiasticistica più autorevole non si mancò di sottolineare come, con il provvedimento in parola, si fosse «risolutamente sul terreno della “costituzione civile” di una confessione, opera del legislatore statale»[490].

E proprio a causa di questa ingerenza dello Stato nella vita delle comunità, attraverso la fitta rete di controlli intessuta dal R.D. 1731/1930, dottrina e giurisprudenza[491] erano state pressoché unanimi nel sostenere che le comunità israelitiche e la loro Unione fossero enti pubblici, nonostante l’art. 1 del R.D. del 1930 definisse le comunità israelitiche come semplici corpi morali[492].

Ma la vigilanza e la tutela statuale sulla vita delle comunità non erano così invise ai vertici dell’ebraismo nazionale - e anche questo lo si è già visto in altra sede[493] -, perché, se non altro, contribuivano a mantenere l’ordine e l’unitarietà di regime tra le diverse comunità che, prima del 1930, erano state soggette a regimi quanto mai variegati: ecco perché la specifica questione ha costituito, per lungo tempo, l’oggetto privilegiato di un serrato dibattito all’interno dell’ebraismo italiano, nel corso delle trattative per giungere alla firma dell’intesa.

Si scontravano, qui, due tesi, che costituivano il frutto di altrettante concezioni fra di loro radicalmente opposte, e, di conseguenza, inconciliabili: quella che identificava nei controlli esterni di parte statuale - che si volevano, perciò, conservati - la garanzia di una corretta gestione da parte degli amministratori comunitari; quella, invece, che rivendicava, in favore di ogni comunità, la più completa autonomia e libertà di autodisciplina e di autocontrollo[494].

Nelle more delle trattative, comunque, l’accesa disputa aveva poi finito per perdere ogni sua concreta ragione d’essere, poiché se, da un lato, il cambiamento nella concezione generale dello Stato importava la presa di distanza, da parte dello stesso, da tutte quelle attività non attinenti ai suoi fini specifici[495], dall’altro lato, a seguito della più volte citata sentenza 239/1984 del Giudice della costituzionalità[496] - che, come è stato efficacemente evidenziato, «sottolineava soprattutto l’inadeguatezza di una legge statuale per una regolamentazione sistematica di realtà confessionali»[497] -, venivano necessariamente a cadere, una volta per tutte, le tesi che propugnavano la trasfusione, nell’intesa con lo Stato, dei capisaldi dell’organizzazione comunitaria ebraica, quali la questione dell’appartenenza, dei contributi e del contenzioso tributario[498].

Il testo della nuova bozza d’intesa del 1985 si presentava, così, altamente innovativo rispetto ai precedenti progetti, in quanto aboliva ogni norma attinente ai profili organizzativi delle comunità e dell’Unione, e ogni riferimento alla questione dell’appartenenza alle comunità, ai contributi ed ai relativi ricorsi, rimandando, per la relativa disciplina, alle disposizioni statutarie[499].

Oggi, a più di un decennio dalla firma dell’intesa, guardando allo statuto dell’ebraismo italiano, si può agevolmente notare come esso trovi autodefinizione nel suo stesso preambolo, qualificandosi come la «libera espressione dell’autonomia di organizzazione che la Costituzione italiana riconosce e garantisce alle Comunità ebraiche, formazioni sociali originarie, la cui esistenza plurimillenaria si basa sui princìpi religiosi, etici e sociali dell’ebraismo»: come è evidente anche ad una prima lettura della disposizione, essa sottolinea la natura dell’ebraismo come realtà giuridicamente e socialmente complessa, che trova la sua organizzazione in strutture ben definite costituite dalle comunità, la cui definizione è rinvenibile unicamente nell’ambito della legge e tradizione ebraiche[500].

E assai significativa in proposito è anche la corrispondente - e speculare - descrizione delle comunità ebraiche offertaci dal primo comma dell’art. 18 della legge 101/1989, secondo il cui disposto le comunità, «in quanto istituzioni tradizionali dell’ebraismo in Italia, sono formazioni sociali originarie che provvedono, ai sensi dello Statuto dell’ebraismo italiano, al soddisfacimento delle esigenze religiose degli ebrei secondo la legge e la tradizione ebraiche»: come si evince chiaramente dalla lettera della disposizione, essa non solo ha saputo tenere nel debito conto la natura «essenzialmente collettiva»[501] dell’ebraismo, ma ha preso atto della natura delle comunità ebraiche come formazioni sociali dotate dei caratteri di originarietà e di autonomia «che trovano definizione in un ordinamento esterno a quello statuale [...] e che le rendono soggetti giuridici capaci di entrare in rapporto con lo Stato»[502].

La disposizione del primo comma dell’art. 18 costituisce, si può dire, il “cuore pulsante” dell’intera legge 101/1989, comportando, nella sostanza, il riconoscimento - melius, la “presa d’atto” - dell’originarietà e dell’autonomia dello stesso ebraismo‑ordinamento giuridico[503]: un ordinamento giuridico, si è detto, dotato del carattere della originarietà, esso solo competente a determinare i soggetti che costituiscono il substrato dell’ordinamento confessionale stesso, in quanto «non può contestarsi ad un ordinamento giuridico la potestà di determinare tali soggetti senza contestarne l’originarietà»[504].

Ma l’importanza dell’art. 18 della legge 101/1989 emerge anche sotto un ulteriore aspetto, sebbene strettamente collegato al precedente. Se, come si è visto, con la citata disposizione viene, infatti, solennemente riconosciuto il carattere istituzionale tradizionale delle comunità ebraiche che è stato tramandato loro attraverso il lungo corso dei secoli, ne discende eo ipso che l’intesa non abbia potuto - e voluto - ridurre l’ebraismo al rango di pura e semplice confessione religiosa[505]: se l’ebraismo è una concezione del mondo e della storia, una regola pratica di condotta ed una morale di vita dell’individuo, è proprio la comunità il soggetto deputato alla soddisfazione dei bisogni spirituali, ma anche sociali, culturali e finanche economici del nucleo ebraico[506]. E questo emerge non tanto dal primo comma dell’art. 18, che parla di «esigenze religiose», quanto dal secondo comma dello stesso articolo, nel quale la Repubblica ha preso atto che le comunità «curano l’esercizio del culto, l’istruzione e l’educazione religiosa, promuovono la cultura ebraica, provvedono a tutelare gli interessi collettivi degli ebrei in sede locale, contribuiscono secondo la legge e la tradizione ebraiche all’assistenza degli appartenenti alle Comunità stesse».

Come abbiamo già visto[507], intenzionalmente l’ebraismo ha accettato di autorappresentarsi come una confessione religiosa, allo scopo di poter stipulare l’intesa con lo Stato[508]. Al contempo, tuttavia, nella stessa intesa non ha potuto fare a meno di dare risalto a quella sua specialissima natura, «in cui l’aspetto strettamente religioso costituisce la parte di un tutto assai più complesso»[509]. Il secondo comma dell’art. 18 costituisce un valido esempio di quanto appena detto: vi si afferma, sostanzialmente, che la Repubblica prende atto di questo ruolo “plurimo” svolto dalle comunità ebraiche.

Ma, se è vero che la storia recente e passata mette in evidenza come le comunità ebraiche siano sempre state caratterizzate da una tale ampiezza di compiti, è anche comprensibile che lo Stato abbia sentito la necessità di distinguere comunque, e in modo netto, le finalità di culto da tutte le altre[510], mentre la necessità di trovare una adeguata tutela della propria specifica identità anche a livello della normativa statuale, ha portato l’ebraismo italiano a cercare di rapportarsi allo Stato «secondo schemi concettuali che, pur mantenendo l’integrità dei valori specifici del medesimo, privilegino le possibilità di adeguarli agli schemi ordinamentali esterni»[511].

Ne è scaturito, nell’intesa, non tanto un compromesso, quanto piuttosto un difficile equilibrio, tra l’impostazione statuale e quella ebraica, ben rappresentato dall’art. 26: come ha notato la stessa dottrina di parte ebraica[512], infatti, se nel primo comma emerge ancora una volta l’impostazione dell’ebraismo, dove lo Stato, con una - significativa - affermazione unilaterale, prende atto che, secondo la tradizione ebraica, «le esigenze religiose comprendono quelle di culto, assistenziali e culturali», nel comma successivo spicca, invece, l’impostazione della controparte statuale, che cerca di dare una definizione delle attività di religione o di culto che possa essere considerata valida agli effetti delle leggi civili. Segnatamente, si considerano tali, secondo la lett. a), «quelle dirette all’espletamento del magistero rabbinico, all’esercizio del culto, alla prestazione dei servizi rituali, alla formazione dei rabbini, allo studio dell’ebraismo e all’educazione ebraica», mentre invece si qualificano come attività “diverse da quelle di religione o di culto”, secondo la lett. b), «quelle di assistenza e beneficenza, istruzione, educazione e cultura, e, comunque, le attività commerciali o a scopo di lucro».

Tornando all’art. 18 della legge 101/1989, il relativo terzo comma elenca ventuno comunità, attribuisce loro la nuova denominazione di “comunità ebraiche” - in conformità alle risoluzioni del Congresso del 1968 -, e dispone affinché esse mantengano la personalità giuridica di cui erano già dotate.

Quest’ultima specificazione ci riporta alla vexata quaestio sulla natura della personalità giuridica delle comunità e dell’Unione - atteso che il primo comma dell’art. 19 sancisce anche per essa il mantenimento della personalità giuridica acquistata nel regime precedente -, che nel vigore del R.D. 1731/1930 era stata risolta, come si è visto, optando per una loro qualificazione pubblicistica.

Nemmeno la legge 101/1989 è riuscita a fugare del tutto i dubbi circa la natura giuridica delle comunità e dell’Unione: infatti, se per un verso appare innovativo il riconoscimento alle comunità della qualifica di «formazioni sociali originarie», operata dall’art. 18, dall’altro lato la stessa norma, specificando che esse mantengono la personalità giuridica «di cui sono attualmente dotate», pare voler creare una precisa e ben definita linea di continuità per ciò che concerne, se non tutte le comunità in assoluto, quantomeno quelle in essa elencate; e la stessa linea di continuità sarebbe riscontrabile, per ciò che concerne l’Unione, nell’art. 19[513]. Allo stesso tempo, però, la lettera del quarto comma dell’art. 24 deporrebbe nel senso di una qualificazione privatistica di questi enti, disponendo che «all’Unione, alle Comunità e agli altri enti ebraici civilmente riconosciuti non può essere fatto, ai fini della registrazione, un trattamento diverso da quello previsto per le persone giuridiche private».

Le soluzioni accolte in dottrina sono state, così, piuttosto variegate: accanto a chi, occupandosi principalmente dell’Unione, ne ha dedotto la sua qualificazione pubblicistica sulla base della considerazione secondo cui essa assolverebbe «finalità annoverabili tra quelle di interesse pubblico»[514], vi è stato chi, invece - e con riferimento alle comunità -, ha sostenuto che esse abbiano innanzitutto una personalità giuridica di diritto pubblico, ma che, in virtù della iscrizione nel registro delle persone giuridiche prevista nell’art. 24, possano acquisire anche quella di diritto privato[515]. Altri ancora, basandosi sulla già citata sentenza 259/1990 della Corte costituzionale[516], ha sostenuto la natura delle comunità ebraiche e dell’Unione come persone giuridiche private[517].

Nella nostra opinione, al di là delle suggestioni letterali, alcuni elementi depongono per una diversa impostazione - e soluzione - del problema, che sarà utile affrontare per gradi. Innanzitutto, pare ragionevole escludere la tesi pubblicistica, atteso che la stessa Corte costituzionale l’ha così autorevolmente esclusa. Ma, una volta esclusa la tesi che voleva le comunità e l’Unione enti pubblici, non rimane la sola alternativa della tesi privatistica: infatti, come inizia a constatare la dottrina più attenta, bisogna prima di tutto imparare ad uscire dalla logica a cui ci aveva abituati la legislazione del 1930, per comprendere così come sia oltremodo riduttivo continuare a discutere se la natura pubblicistica delle comunità prevalga, oppure no, su quella privatistica. La logica che presiede all’intesa, infatti, prescinde dalle categorie tradizionali, riconoscendo che le comunità ebraiche sono vere e proprie istituzioni, ordinamenti distinti da quello dello Stato, che presuppongono l’esistenza di una sorta di tertium genus, rintracciabile nel punto d’incontro del diritto dello Stato e di quello confessionale: tale tertium genus è costituito proprio da quegli organismi, come le comunità ebraiche, con fini di religione e di culto e dotati di personalità giuridica propria[518]. Insomma, «le caratteristiche, che definiscono giuridicamente la Comunità, a ragione, la collocano nell’ampia categoria degli enti ecclesiastici dotati di precise funzioni organiche rispetto alla confessione di cui sono enti esponenziali»[519]. Riteniamo che le stesse considerazioni possano essere fatte anche in riferimento all’Unione delle comunità.

Secondo la disposizione del quarto comma dell’art. 18, la costituzione di nuove comunità, la modifica delle circoscrizioni territoriali di comunità già esistenti, nonché la unificazione o la estinzione di alcuna di esse, «sono riconosciute con decreto del Presidente della Repubblica, udito il parere del Consiglio di Stato, su domanda congiunta della Comunità e dell’Unione». Rinviando, per gli specifici profili relativi alla forma dell’atto di concessione della personalità giuridica, a quanto si dirà nel prossimo paragrafo circa gli enti ebraici in generale, basti qui rilevare come la necessità della domanda congiunta della comunità interessata e dell’Unione lasci intravedere, già qui, quel ruolo di coordinamento che - come vedremo tra poco -, l’intesa ebraica assegna all’Unione delle comunità, quale organo esponenziale dell’ebraismo italiano nei confronti dello Stato.

Nel contesto della legislazione del 1930, l’Unione nasceva principalmente a causa della necessità, per lo Stato dell’epoca, di porre dinanzi a sé un organo che rappresentasse unitariamente gli ebrei italiani e che, di conseguenza, rendesse più facile il controllo sul fenomeno associativo ebraico - in corrispondenza alla tendenza del legislatore fascista «alla legittimazione dell’intervento dell’autorità dello Stato su ogni possibile diffusa articolazione dei poteri sociali, proprio attraverso una loro istituzionalizzazione»[520] -, e veniva disciplinata sul modello di quanto disposto per le singole comunità, atteso che l’ordinamento tradizionale ebraico non aveva mai preso in considerazione la possibilità di costituzione, o di disciplina, di una simile istituzione “confederativa” delle diverse comunità[521]. È stato giustamente osservato, quindi, che l’Unione veniva così a costituire un unicum nella storia dell’ebraismo della diaspora, che ha sempre conosciuto, unicamente, una pluralità di sole comunità[522].

Nel nuovo contesto costituzionale, ci si era posti l’interrogativo se l’Unione potesse essere considerata come un’effettiva espressione dell’ebraismo italiano, e se essa, pertanto, avesse titolo a configurarsi come organo, o ente, rappresentativo della confessione ebraica, requisito necessario ai fini della capacità di stipulare l’intesa: a ciò, infatti, sembravano ostare proprio la sua natura di organo di esclusiva creazione statuale, oltre alla sua posizione, all’interno della legislazione del 1930, in qualità di organismo unus inter pares - che non era in posizione gerarchica preminente, né aveva alcun rilevante potere, sulle singole comunità israelitiche[523] -, per cui vi era il timore che essa non sarebbe stata in grado di “imporre” le pattuizioni convenute con l’intesa, così da assicurare una sorta di “uniformità” al fenomeno ebraico sul territorio italiano[524].

Tentando di giustificare la “rappresentatività” dell’Unione, parte della dottrina aveva rilevato che, pur non essendo l’Unione una struttura tradizionale dell’ebraismo, nondimeno, derivando dall’associazionismo delle diverse comunità italiane, essa ne costituiva tuttavia - per così dire - «un’espansione derivata dall’evoluzione politica della società circostante»[525], mentre altri, sulla base di più pregnanti argomentazioni giuridiche, ebbe modo di sostenere la tesi che le delibere adottate dal Congresso straordinario del 1968[526] avessero sostanzialmente recepito, come norme interne, la regolamentazione contenuta nei decreti del 1930‑1931, dimostrando, in tal modo, la volontà dell’ebraismo italiano di accogliere tale legislazione anche a livello dello “statuto organizzativo” interno delle comunità, in conformità, del resto, al secondo comma dell’art. 8 della Carta costituzionale, che, essendo una norma sulla produzione giuridica, non avrebbe potuto comportare l’illegittimità costituzionale delle norme legislative emanate anteriormente all’entrata in vigore della stessa Costituzione[527].

Su tale linea, quindi - almeno secondo quest’ultima tesi -, l’Unione avrebbe potuto essere considerata a buon diritto come l’organo competente a stipulare l’intesa con lo Stato italiano, e questo «non tanto perché ciò si può desumere dall’ordinamento ebraico, ma poiché, pur essendo stata istituita da una legge statuale, la sua esistenza e le sue funzioni sono state recepite a livello di norma interna, a carattere statutario, in forza delle recezioni, a livello congressuale tra Comunità, di delibere dell’Unione»[528].

Comunque, gli eventi successivi hanno poi reso obsoleta la questione. Come abbiamo già visto[529], infatti, il disposto dell’art. 34 dell’intesa del 1987 - non trasfuso, poi, nella successiva legge di approvazione -, ha configurato il deposito dello statuto dell’ebraismo italiano presso il Ministero dell’Interno come la condicio sine qua non per la presentazione in Parlamento, da parte del Governo, del testo del disegno di legge di approvazione dell’intesa stessa: e proprio lo statuto - la cui seconda parte è interamente dedicata all’Unione ed alla disciplina e al funzionamento dei suoi organi interni -, con l’art. 37, ha riconosciuto pienamente, all’Unione delle comunità ebraiche italiane, il carattere di ente esponenziale dell’ebraismo italiano per quanto riguarda la rappresentanza degli interessi generali dell’ebraismo stesso[530].

Coerentemente, il secondo comma dell’art. 19 della legge 101/1989 riprende la formulazione statutaria, prospettandoci anch’esso l’Unione come l’ente «rappresentativo della confessione ebraica nei rapporti con lo Stato e per le materie di interesse generale dell’ebraismo», che, ai sensi del primo comma, conserva la personalità giuridica di cui era già dotata in precedenza.

Il terzo comma dell’art. 19 prende poi in considerazione i compiti dell’Unione, che «cura e tutela gli interessi religiosi degli ebrei in Italia; promuove la conservazione delle tradizioni e dei beni culturali ebraici; coordina ed integra l’attività delle Comunità; mantiene i contatti con le collettività e gli enti ebraici degli altri paesi»: come si evince dal testo, nella disposizione in parola si tutelano sia princìpi di carattere spiccatamente generale - quale può essere, infatti, quello della conservazione delle tradizioni e dei beni culturali ebraici -, sia princìpi di ordine organizzativo interno della confessione ebraica - come quello del coordinamento dell’attività delle diverse comunità[531].

Essendo le comunità ebraiche del tutto autonome e capaci di ordinarsi secondo propri statuti, giustamente l’art. 19 attribuisce all’Unione, nei loro riguardi, solo un compito di coordinamento, che, tuttavia, sarà suscettibile di concretarsi in un’attività integrativa laddove quella di una determinata comunità sia deficitaria per qualche rilevante aspetto, ma questo unicamente al fine di assicurare a tutte le comunità ebraiche italiane la permanenza su di un piano di assoluta uguaglianza anche sostanziale[532].

Sempre per quanto riguarda l’Unione delle comunità, va rapidamente menzionato, qui, un altro compito attribuitole dalla legge 101/1989: secondo il disposto del primo comma dell’art. 20, infatti, spetta ad essa il deposito presso il Ministero dell’Interno, entro trenta giorni dalla loro adozione, delle modifiche allo statuto dell’ebraismo italiano.

In una recente pronunzia, la Corte costituzionale ha avuto modo di sottolineare il ruolo dell’Unione delle comunità ebraiche come rappresentante non solo degli interessi religiosi dell’ebraismo italiano, ma anche dell’elemento più specificamente etnico‑razziale dello stesso[533], anche se - come ha sottolineato la dottrina a commento -, la Corte non ha fatto altro che esplicitare una funzione di rappresentanza dell’identità etnica ebraica da ritenersi già implicita nella disciplina risultante dall’intesa, atteso che se - stando al secondo comma dell’art. 19 della legge 101/1989 - l’Unione, oltre a rappresentare la confessione ebraica nei suoi rapporti con lo Stato, ha anche il compito di porsi come interlocutore privilegiato per tutto ciò che concerne le materie di interesse generale dell’ebraismo, non si riesce a vedere quale altro interesse più generale possa configurarsi in capo all’Unione stessa, di quello di salvaguardare, appunto, la specifica identità etnico‑razziale del popolo ebraico[534].

4.10. Gli enti ebraici ed il loro regime giuridico.

Dopo avere sottolineato come le comunità ebraiche, per quanto si è già visto, debbano a buon diritto essere considerate come gli enti portanti dell’intera struttura ordinamentale ebraica, ed aver considerato le funzioni di coordinamento e di rappresentanza dell’ebraismo italiano attribuite all’Unione, la legge 101/1989 si occupa anche di altri enti della confessione ebraica, disciplinandone partitamente le modalità di creazione, di mutamento del fine e di estinzione.

Nel precedente paragrafo, trattando specificamente delle comunità ebraiche, abbiamo accennato come, oggi, esse possano essere fatte rientrare a pieno titolo nella categoria dei cosiddetti enti ecclesiastici, che costituirebbero una sorta di tertium genus tra le persone giuridiche pubbliche e quelle private[535].

È d’obbligo, ora, una precisazione di carattere terminologico: se, infatti, fino al 1984 venivano espressamente qualificati come enti “ecclesiastici” solamente gli enti, aventi determinati requisiti, appartenenti alla Chiesa cattolica[536], l’attuale nozione, e la locuzione stessa, di “ente ecclesiastico civilmente riconosciuto”, ha subìto un’espansione ed un’evoluzione, frutto dei negoziati tra lo Stato e le diverse confessioni religiose[537] - l’identica espressione si ritrova, infatti, tanto nella legge 222/1985, con riferimento agli enti della Chiesa cattolica, quanto nelle leggi di approvazione delle intese con le confessioni religiose di minoranza[538] -, anche se nell’intesa ebraica non viene mai adoperata l’aggettivazione di “ecclesiastici” al fine della designazione degli enti della confessione, ai quali ci si riferisce qualificandoli invece come “enti ebraici civilmente riconosciuti”, come risulta dagli artt. 21, 22 e 23 della legge 101/1989.

Nondimeno, al di là di questa diversità terminologica, «la perfetta simmetria nell’uso degli aggettivi “ebraici” ed “ecclesiastici” nella formulazione delle rispettive norme»[539], ma, soprattutto, la sostanziale omogeneità del regime giuridico delineato per questi enti, che emerge dall’esame dell’intero corpus normativo pattizio, inducono senz’altro a ritenere equivalenti, nella sostanza, le due espressioni considerate[540], così che pare indubitabile l’inclusione degli “enti ebraici civilmente riconosciuti” nella generale categoria, oggi pattiziamente delineata, degli “enti ecclesiastici”, rimanendo agevole spiegare la peculiarità della formulazione della legge 101/1989 come una diversità puramente formale[541], ancora una volta espressione, se vogliamo, della conclamata specifica identità dell’ebraismo, e del suo rifiuto di “omologazione” al concetto di confessione religiosa fatto proprio dalla tradizione cristiana, di cui l’aggettivo “ecclesiastico” costituirebbe una chiara espressione[542].

Fatte queste precisazioni, possiamo senz’altro passare a considerare brevemente la regolamentazione delle vicende giuridiche degli enti ebraici proposta dalla legge 101/1989, rimanendo avvertiti che, come si è anticipato poc’anzi, essa si uniforma pressoché totalmente ai princìpi generali in materia di enti ecclesiastici che, delineati per la prima volta in riferimento agli enti cattolici, sono stati fatti propri anche dagli accordi finora raggiunti con le altre confessioni[543], «come ampiamente dimostrato dalle profonde analogie se non dalla vera e propria sovrapponibilità delle norme concordatarie con quelle delle intese con le confessioni di minoranza»[544], tanto che si può ben dire che proprio attraverso la negoziazione bilaterale si sia così gradualmente affermato e consolidato, nel nostro ordinamento, un preciso “modello normativo” di ente ecclesiastico civilmente riconosciuto[545].

Secondo la prima parte dell’art. 21, comma 1, della legge 101/1989, oltre alle comunità, altri enti ebraici aventi la loro sede in Italia possono essere riconosciuti come persone giuridiche agli effetti civili, «in quanto abbiano fini di religione o di culto, ai sensi dell’art. 26, comma 2, lettera a), e siano approvati dalla Comunità competente per territorio e dall’Unione»: sono, questi, i presupposti per il riconoscimento della personalità giuridica degli enti ebraici, che costituiscono parte integrante, ed essenziale, di quel “modello normativo” generale sugli enti ecclesiastici di cui si è appena detto.

Il primo aspetto da sottolineare di questa disposizione, è certamente la subordinazione della possibilità di esistenza di altri soggetti giuridici, diversi dalle comunità, alla presenza di un «requisito soggettivo»[546], costituito dall’approvazione dell’ente da parte della comunità stessa, che non fa altro che confermare - e rendere efficace anche nell’ambito dell’ordinamento statuale - il tradizionale principio dell’ordinamento ebraico, secondo cui il potere di costituzione di soggetti giuridici spetta sempre alle comunità[547]; tuttavia, nella norma è stata anche contemplata la necessità dell’approvazione da parte dell’Unione, e non in subordine, ma quale soggetto giuridico parimenti rilevante: ciò è particolarmente significativo, soprattutto se si pensa alla possibilità dell’esistenza di enti ebraici che vengano a superare o che, comunque, non coincidano del tutto con la circoscrizione territoriale di una singola comunità[548].

Come è stato evidenziato dalla più recente dottrina[549], la certificazione del legame organico tra l’ente e la confessione soddisfa, allo stesso tempo, tanto le esigenze della confessione - che vede così tutelata, in sede civile, la propria “identità strutturale”, ossia la propria organizzazione così come autonomamente definita nell’ordinamento confessionale[550] -, quanto quelle dello Stato, che vede tutelato il proprio interesse all’individuazione - ed alla delimitazione - della categoria degli enti ecclesiastici, destinatari di una disciplina che è, per certi versi, una disciplina speciale, segnatamente riguardo, come si vedrà, ai profili di autonomia degli enti in questione rispetto all’ordinamento statuale.

È, invece, in vista del soddisfacimento di esigenze di carattere esclusivamente statuale che si è fatto riferimento alla necessità che, ai fini del riconoscimento giuridico civile, l’ente debba avere la sua sede in Italia. Se, come è stato osservato, tale previsione è da riconnettersi logicamente «alla considerazione che l’attribuzione di personalità giuridica da parte dello Stato può essere concessa solo agli enti che abbiano sede nell’ambito del territorio statale»[551], non stupisce la mancata menzione del «principio di territorialità»[552] nell’intesa con i valdesi ed in quella con i “pentecostali”: infatti, la confessione valdese è caratterizzata da origini prettamente italiane, ed inoltre ha una diffusione estremamente limitata[553], mentre la particolarità della normativa sugli enti “pentecostali” sta proprio nel fatto che, nella relativa intesa, è stato previsto il principio del numerus clausus degli enti[554], così che non si potrà mai porre, nei confronti di quest’ultima confessione, il problema della creazione di altri enti ecclesiastici civilmente riconosciuti oltre a quelli che sono stati esplicitamente, e nominativamente, considerati dal testo pattizio[555], anche se ciò non preclude, naturalmente, la possibilità di un riconoscimento degli eventuali ulteriori enti secondo le norme del diritto comune[556].

Infine, la legge 101/1989 ha previsto per il riconoscimento degli enti ebraici un ulteriore presupposto, anch’esso di carattere squisitamente generale, concretantesi nel «requisito oggettivo»[557] dei fini di religione o di culto, ovverosia attività dirette - giusta il disposto del già esaminato art. 26, comma 2, lett. a) - «all’espletamento del magistero rabbinico, all’esercizio del culto, alla prestazione di servizi rituali, alla formazione dei rabbini, allo studio dell’ebraismo e all’educazione ebraica».

Indubbiamente, nel nuovo sistema risultante dalla legislazione bilateralmente convenuta, il requisito finalistico costituisce la vera ragione d’essere degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti[558], e la ratio della specialità della loro disciplina[559], tanto che, in linea di principio, non potrebbe esistere ente ecclesiastico civilmente riconosciuto che non abbia fine di religione o di culto[560].

Questo spiega la cura con cui, in ogni intesa[561] - e nella stessa legge 222/1985 -, il legislatore ha specificato quali siano le attività da considerarsi “di religione o di culto”, e quali invece siano attività “diverse”: nondimeno, nell’intesa ebraica questa distinzione di attività è stata particolarmente «sofferta»[562], attesa la peculiare natura delle comunità ebraiche, e, come abbiamo già avuto modo di vedere nel paragrafo precedente, nei due commi dell’art. 26 della legge 101/1989 risultano evidenti le diverse concezioni fatte proprie dall’ebraismo, da una parte (comma 1), e dallo Stato, dall’altra (comma 2); naturalmente, è appena il caso di sottolineare che sarà quest’ultima concezione a venire in rilievo al fine del riconoscimento civile degli enti ebraici, come specifica, del resto, lo stesso primo comma dell’art. 21 della legge 101/1989, che espressamente rimanda alla lett. a) del secondo comma dell’art. 26[563]. Nondimeno, questo esplicito rimando dimostra come, se la rispondenza al fine di religione o di culto dell’attività concretamente esercitata dall’ente di cui si chiede il riconoscimento non è stata rimessa ad una insindacabile valutazione dell’autorità confessionale, d’altra parte, essa non è stata nemmeno lasciata ad una illimitata discrezionalità da parte della pubblica amministrazione[564], atteso che è la stessa legislazione di derivazione pattizia che viene, in questo modo, ad individuare i parametri guida ed i criteri che l’apparato statuale dovrà utilizzare nel corso dell’accertamento[565].

Ma questo accertamento non avviene sempre, dal momento che, nel caso delle nuove comunità ebraiche che vengano a costituirsi - giusta il disposto dell’art. 18, quarto comma, della legge 101/1989 - in aggiunta a quelle già esistenti alla data di entrata in vigore della stessa legge - e riconosciute ope legis dal terzo comma del medesimo articolo[566] -, è stata ritenuta sufficiente la domanda congiunta della (costituenda) comunità e dell’Unione.

La dottrina ha concluso che, in questi casi, il riconoscimento dell’ente‑comunità venga a configurarsi come un vero e proprio atto dovuto da parte della pubblica amministrazione - senza che rilevi, perciò, alcun margine di discrezionalità della stessa in ordine all’accertamento del fine ed alla concessione del riconoscimento -, «giustificato dalla particolare importanza e [...] dalla natura di ente esponenziale della confessione»[567], proprie delle comunità ebraiche. Tanto più che il fine di religione o di culto delle comunità è stato scolpito una volta per tutte dalla legge stessa nel primo comma dell’art. 18, che ha precisato, come si è detto nel precedente paragrafo, che le comunità devono provvedere al soddisfacimento delle esigenze religiose degli ebrei: e se è pur vero che il comma successivo dello stesso articolo 18 contiene una presa d’atto, da parte dello Stato, delle numerose altre attività - diverse rispetto a quelle di religione o di culto - che vengono svolte dalle comunità ebraiche, ciò non si risolve comunque in una eccezione al “modello normativo” di ente ecclesiastico civilmente riconosciuto, dato che non bisogna dimenticare che tali attività “diverse” sono comunque attività ulteriori che - come dispone il secondo comma dell’art. 27 - «restano, però, soggette alle leggi generali dello Stato concernenti tali attività e al regime tributario previsto per le medesime».

Piuttosto, qualche dubbio circa la coerenza - sotto il profilo finalistico - con lo schema generale della “ecclesiasticità” degli enti, può sorgere riguardo ad un altro intervento attuato, in materia di enti, dalla legge 101/1989: l’art. 21, infatti, confermando la personalità giuridica di sette enti ebraici - nominativamente indicati nel secondo comma - aventi precipue finalità di assistenza e sanità, viene a qualificare anche questi, secondo il terzo comma, come enti ebraici civilmente riconosciuti, pur perseguendo essi, in via principale, finalità di certo non assimilabili a quelle di religione o di culto, come emerge, peraltro, dalla loro stessa denominazione di asili infantili, orfanotrofi, ospizi ed ospedali.

Parte della dottrina ha rilevato come ciò costituisca una evidente contraddizione «con la nozione di ecclesiasticità degli enti»[568], che ha assunto come elemento caratterizzante proprio il requisito finalistico; tuttavia, altri ha notato come il carattere per certi versi “anomalo” di questa disposizione venga comunque ad essere attenuato, e di molto, dal fatto che essa riguarda pur sempre un numero chiuso, ed estremamente ristretto, di strutture già esistenti, mentre non viene minimamente intaccato il principio generale espresso dal primo comma dell’art. 21, secondo cui nuovi enti potranno essere riconosciuti solo in quanto abbiano fini di religione o di culto[569].

La denunciata anomalia della disposizione - e ciò viene ammesso dalla stessa dottrina che ha sottoposto a critica la norma[570] - sarebbe, d’altra parte, ravvisabile unicamente sul piano formale, dal momento che la già citata “norma di salvaguardia” di cui al secondo comma dell’art. 27 assicura comunque, sul piano sostanziale, il rinvio al diritto comune per le attività diverse da quelle di religione o di culto, pur se svolte dagli enti ebraici civilmente riconosciuti.

Alcune osservazioni vanno fatte per quanto riguarda la seconda parte del primo comma dell’art. 21, che disciplina la fase conclusiva del procedimento di riconoscimento degli enti ebraici, uniformandosi anche qui ai criteri considerati nelle altre intese: secondo la disposizione de qua, il riconoscimento viene concesso «con decreto del Presidente della Repubblica, udito il parere del Consiglio di Stato», e analogamente dispone il quarto comma dell’art. 18, per quanto concerne il riconoscimento di nuove comunità ebraiche, la modifica delle rispettive circoscrizioni territoriali, nonché la unificazione e la estinzione di quelle già esistenti.

Se sulla competenza del Presidente della Repubblica a concedere il riconoscimento della personalità giuridica non sussistevano dubbi fino a tutto il 1990, occorre però considerare che, nel prosieguo, l’art. 1 della legge 12 gennaio 1991, n. 13[571], nel determinare - con una elencazione espressamente indicata come tassativa, e che «non può essere modificata, integrata, sostituita o abrogata se non in modo espresso» - gli atti amministrativi che possono essere emanati nella forma del decreto presidenziale - oltre a quelli previsti espressamente dalla Costituzione e quelli relativi all’organizzazione e al personale del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica -, non ha più contemplato, tra di essi, il decreto di concessione della personalità giuridica, mentre il successivo art. 2 ha disposto nel senso che gli atti sottratti, in questo modo, alla competenza presidenziale, debbano essere emanati con decreto del Presidente del consiglio dei Ministri o con decreti ministeriali, «a seconda della competenza a formulare la proposta sulla base della normativa vigente».

Allo stato attuale, dunque, la competenza per la concessione del riconoscimento agli effetti civili deve ritenersi sussistere in capo al Ministero dell’Interno[572], e devono considerarsi modificate quelle previsioni pattizie - tra cui, appunto, quelle dell’intesa ebraica - che, essendo anteriori alla legge 13/1991, prevedono invece il riconoscimento nella forma del decreto del Presidente della Repubblica, atteso che, come riferisce la dottrina, sono stati raggiunti degli accordi, seppure informali, con le confessioni religiose stipulanti, circa l’applicazione della legge de qua ai rispettivi enti ecclesiastici[573].

Ma più spinosa si rivela essere un’altra questione, che sorge dalla riforma dell’attività consultiva del Consiglio di Stato, così come operata dall’art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127[574], che ha abrogato ogni disposizione di legge che prevedeva il parere obbligatorio del Consiglio di Stato (comma 26), facendo salvi solo alcuni casi (comma 25), tra i quali non è stata inclusa l’ipotesi dell’emanazione del decreto ministeriale di riconoscimento della personalità giuridica.

Invero, non c’è dubbio che la legge 127/1997 non sia in grado di modificare le disposizioni delle diverse intese sul riconoscimento degli enti confessionali, le quali, a causa della natura “rinforzata” derivante loro dal principio di bilateralità necessaria, resistono alle modificazioni apportate con legge ordinaria. Tuttavia, alcuni studiosi non hanno potuto fare a meno di rilevare come questa difesa della capacità di resistenza delle disposizioni pattizie alla riforma amministrativa sul punto, fatalmente finisca «per essere controproducente per lo stesso interesse degli enti religiosi al riconoscimento e per assegnare, a posteriori, alle più complesse procedure pattizie sul riconoscimento degli enti una carica di sospetto nei confronti di questi ultimi (sospetto che potrebbe legittimare l’aggravio procedurale del parere previo del Consiglio di Stato) di cui, a priori, le norme pattizie erano sicuramente prive», suggerendo, così, di procedere quantomeno ad «una interpretazione delle norme pattizie che ne renda possibile l’adattamento automatico alla riforma»[575].

Pur riconoscendo come queste conclusioni siano state ispirate, nella citata dottrina, da legittime preoccupazioni per la salvaguardia di quel principio del favor religionis a cui il nostro ordinamento appare indubbiamente ispirato[576], non riusciamo, tuttavia, a vedere come sia possibile operare, nel concreto, questo auspicato adattamento automatico delle disposizioni pattizie ai nuovi princìpi enunciati dalla citata legge di riforma, soprattutto tenendo conto che - come ha rilevato lo stesso Consiglio di Stato -, le disposizioni pattizie, nel caso specifico, non costituiscono delle semplici norme di rinvio a quanto disposto in materia dalle leggi civili, ma prevedono in via autonoma che l’amministrazione possa procedere al riconoscimento solo con l’acquisizione del parere del Consiglio di Stato[577]: ciò posto, non si può dunque fare altro che auspicare che siano al più presto avviate, con l’ebraismo e le altre confessioni interessate, le procedure di rinegoziazione delle disposizioni pattizie rese inattuali dalla riforma amministrativa[578].

Ricalcati anch’essi sul “modello normativo” generale degli enti ecclesiastici che risulta dalla legge 222/1985 e dalle intese finora concluse, i diversi livelli di intervento previsti, nel corso dell’esistenza degli enti ebraici civilmente riconosciuti, dall’art. 22 della legge 101/1989, dimostrano come tali enti, agli effetti civili, non rimangano affatto insensibili ad «ogni mutamento sostanziale nel fine, nella destinazione dei beni e nel modo di esistenza» che dovesse verificarsi rispetto alla situazione di alcuno di tali enti nell’ordinamento confessionale: infatti, secondo il primo comma, ogni mutamento in tal senso «acquista efficacia civile mediante riconoscimento con decreto del Presidente della Repubblica [ora: del Ministero dell’Interno], udito il parere del Consiglio di Stato».

Già nel regime precedente alla revisione del Concordato ed alla “stagione delle intese”, la dottrina più autorevole - con riferimento agli enti della Chiesa cattolica -, si era interrogata sul se e sul come un mutamento potesse considerarsi “sostanziale”; e, se conveniva sull’esistenza, in materia, di una certa discrezionalità dell’interprete, era altresì dell’avviso che, comunque, la relativa indagine dovesse rimanere circoscritta ai soli mutamenti idonei ad interessare lo Stato[579].

Su questa linea, è stato ritenuto che, anche nell’odierno sistema, sembra logico ritenere che i mutamenti “sostanziali” di cui parlano tutte le disposizioni bilateralmente concordate, vadano «apprezzati in base ai parametri statuali che presiedono al riconoscimento degli enti ecclesiastici in generale, e delle singole figure di enti in particolare»[580]. Dalla casistica, risulta che può aversi mutamento sostanziale nel fine quando le attività principali dell’ente si spostino dall’una all’altra delle fattispecie classificate, agli effetti civili, come di religione o di culto[581], mentre un mutamento nella destinazione dei beni si verificherebbe, ad esempio, nel caso della perdita di una parte rilevante del patrimonio esistente all’epoca del riconoscimento dell’ente[582]. Possono, invece, integrare casi di mutamento nel modo di esistenza, il cambiamento della denominazione dell’ente[583], il trasferimento della sua sede[584], oppure il passaggio del controllo sullo stesso da un’autorità confessionale all’altra[585].

Il secondo comma dello stesso articolo 22 prende invece in considerazione l’ipotesi, più radicale, del mutamento che importi la perdita, da parte dell’ente, di uno dei requisiti prescritti per il suo riconoscimento - pensiamo alla perdita del fine di religione o di culto -, disponendo che in tal caso «può essere revocato il riconoscimento stesso con decreto del Presidente della Repubblica [ora: del Ministero dell’Interno], sentita l’Unione e udito il parere del Consiglio di Stato».

Parte della dottrina, raffrontando la disposizione in esame con quelle corrispondenti delle altre intese, e aderendo ad una interpretazione strettamente letterale della stessa - secondo cui il riconoscimento può essere revocato -, è giunta a ritenere che, anche in caso di un mutamento che faccia perdere all’ente ebraico uno dei requisiti prescritti per il suo riconoscimento, «il disconoscimento non è un atto dovuto, ma può essere effettuato o meno, e il parere dell’autorità confessionale e del Consiglio di Stato hanno proprio la funzione di dare alla pubblica amministrazione tutti gli elementi per effettuare una ponderata valutazione discrezionale»[586].

Riteniamo, tuttavia, piuttosto discutibile tale conclusione, atteso che, nonostante la lettera della disposizione possa indurre a opinare diversamente, ci pare decisiva la considerazione secondo cui, al venire meno di uno dei requisiti prescritti per il riconoscimento dell’ente, viene meno la stessa ragione del permanere dello stesso nella categoria degli enti ecclesiastici, per cui non si vede come l’amministrazione dello Stato, una volta constatata l’obliterazione del principio di continuità dei presupposti di ecclesiasticità dell’ente, possa conservare una qualche discrezionalità in merito al disconoscimento dell’ente: è dunque più plausibile ritenere che, anche nei confronti degli enti ebraici, una volta venuto meno uno dei presupposti indispensabili ai fini del riconoscimento degli stessi, la revoca del riconoscimento stesso si ponga, per la pubblica amministrazione, come un atto dovuto[587].

Evidentemente diversa dal caso della revoca del riconoscimento dell’ente operata dallo Stato, a causa della perdita di uno dei requisiti prescritti per il suo riconoscimento, è l’ipotesi della soppressione o della dichiarazione di estinzione per altre cause, avvenuta nell’ordinamento confessionale, di un ente ebraico già civilmente riconosciuto, alla quale il terzo comma dell’art. 22 della legge 101/1989 dispone che sia data «efficacia civile mediante l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche del provvedimento dell’organo statutariamente competente che sopprime l’ente o ne dichiara l’avvenuta estinzione». A tale fine - secondo il quarto comma -, l’Unione o la comunità interessata devono trasmettere il provvedimento confessionale al Ministro dell’Interno «che, con proprio decreto, dispone l’iscrizione di cui al comma 3».

In questo caso, la dottrina è unanime nel ritenere che non vi sia spazio per alcuna valutazione discrezionale da parte dell’autorità amministrativa, la quale dovrà limitarsi a dare “esecuzione”, nell’ordinamento civile, al provvedimento emanato dall’autorità confessionale[588]: indubbiamente, la ratio di questa disposizione è ravvisabile unicamente nell’adeguamento della condizione civile dell’ente ebraico già civilmente riconosciuto a quella che, nel frattempo, si è venuta delineando nell’ambito dell’ordinamento confessionale, agli evidenti fini della tutela dei terzi e del principio della certezza dei rapporti giuridici[589].

Ancora, il quarto comma dell’art. 22 prevede che lo stesso decreto del Ministero dell’Interno debba provvedere alla devoluzione dei beni dell’ente dichiarato estinto, o soppresso, nel rispetto di quanto preveda, in proposito, il provvedimento adottato in sede confessionale, ma facendo salvi, in ogni caso, «la volontà dei disponenti, i diritti dei terzi, le disposizioni statutarie e osservate, in caso di trasferimento ad altro ente, le leggi civili relative agli acquisti da parte delle persone giuridiche».

In sostanza, secondo la norma, il parere dell’organo confessionale che provvede alla soppressione o alla dichiarazione di estinzione dell’ente - l’Unione o della comunità interessata -, è da considerarsi vincolante anche per quanto riguarda la destinazione della massa patrimoniale dell’ente soppresso o dichiarato estinto, né può essere ammesso un intervento in via autonoma da parte della pubblica amministrazione, se non nelle indicate ipotesi‑limite, che si risolvono nell’obliterazione di diritti fondamentali del nostro ordinamento giuridico, di violazione della volontà dei fondatori dell’ente, o delle norme statutarie dello stesso, o, ancora, dei diritti acquisiti dai terzi[590].

Ma quello che, ora, va più sottolineato di questa disposizione, è senz’altro l’espresso richiamo alle leggi civili relative agli acquisti delle persone giuridiche. Lo stesso rinvio a queste leggi è operato anche dalla disposizione, di applicazione più generale, del terzo comma dell’art. 25, secondo la quale, in ordine all’acquisto di beni immobili, all’accettazione di eredità e donazioni, nonché al conseguimento di legati da parte degli enti ebraici civilmente riconosciuti, vanno applicate, appunto, «le disposizioni delle leggi civili relative alle persone giuridiche».

Fino non molto tempo fa, l’applicazione delle leggi civili sugli acquisti delle persone giuridiche costituiva una pietra angolare «al centro della disciplina degli enti ecclesiastici»[591], che ribadiva la validità, anche nei confronti di questi, di una regola generale del nostro ordinamento, volta ad impedire la concentrazione in poche mani del potere economico, ed il cumulo e l’immobilizzazione di grandi ricchezze per un lunghissimo tempo: a questa stregua, ogni acquisto tra persone giuridiche richiedeva la previa autorizzazione della pubblica amministrazione, a pena dell’annullabilità dello stesso atto di alienazione. L’autorizzazione era necessaria in tutti i casi in cui vi fosse un incremento di patrimonio della persona giuridica in conseguenza dell’acquisto di beni immobili - sia a titolo gratuito, che a titolo oneroso -, facendo rientrare tra gli acquisti a titolo oneroso anche gli immobili acquistati tramite permuta[592]. Se l’acquisto era a titolo gratuito, l’autorizzazione era, poi, richiesta indipendentemente dalla natura del bene, mentre non era necessaria per l’acquisto a titolo oneroso di beni mobili: e qui la normativa dimostrava tutta la propria obsolescenza, atteso che, allo stato attuale, è proprio la ricchezza mobiliare a costituire la parte più rilevante dell’economia del nostro Paese[593]. Ma ciò non stupisce più di tanto, dato che la normativa in parola trovava le sue radici nel secolo scorso, fino alla legge Siccardi del 1850[594], che, all’epoca, costituiva sicuramente un valido strumento di politica economica, quando la parte più cospicua della ricchezza nazionale era costituita, appunto, dal patrimonio immobiliare.

Con la riforma della pubblica amministrazione, attuata con la già citata legge 127/1997, il legislatore è intervenuto in modo drastico anche sull’istituto dell’autorizzazione agli acquisti delle persone giuridiche. L’art. 13 della legge di riforma ha, infatti, abrogato tutte le disposizioni - tra le quali, anche l’art. 17 cod. civ. - che prevedevano l’autorizzazione governativa per l’acquisto di beni immobili e per l’accettazione di eredità e legati da parte delle persone giuridiche, con l’effetto di provocare, come è stato efficacemente sottolineato, «una vera e propria scossa tellurica nei confronti della legislazione pattizia»[595]: infatti, venute meno le norme che prescrivevano le autorizzazioni agli acquisti, devono considerarsi perciò stesso parzialmente “esaurite” le disposizioni di rinvio previste dalle diverse intese[596], con la conseguenza che, per quanto riguarda la confessione ebraica, il quarto comma dell’art. 22, ed il terzo comma dell’art. 25 della legge 101/1989, rimangono in vita limitatamente al richiamo delle norme civili attinenti agli acquisti delle persone giuridiche, ma diverse dalla materia dell’autorizzazione governativa[597], mentre viene, correlativamente, a dilatarsi il principio della non ingerenza degli organi dello Stato nell’amministrazione degli enti ebraici, consacrato nei primi due commi dell’art. 25.

Passando, ora, all’esame dell’art. 23 della legge 101/1989, esso esordisce con un elenco dettagliato di ventuno enti ebraici, specificando che devono considerarsi soppressi con l’entrata in vigore della legge stessa, mentre, nel secondo comma, una norma transitoria prevedeva la possibilità di sopprimere altri enti ebraici - mediante delibera dei rispettivi organi amministrativi - entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge.

Il terzo comma dello stesso articolo ha disposto il trasferimento, in favore delle comunità di appartenenza, dei cespiti patrimoniali degli enti soppressi, mentre il quarto comma prevedeva l’esenzione «da ogni tributo ed onere» dei trasferimenti e di tutti gli adempimenti necessari a norma di legge, che venissero effettuati entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge.

Una disposizione così particolare e dettagliata su singoli enti costituisce, indubbiamente, la più efficace testimonianza degli sforzi compiuti da parte dello Stato, e dell’ebraismo italiano, nel processo di ristrutturazione degli enti ebraici, volto ad accentuare in modo sostanziale il ruolo delle comunità, anche nei settori dell’assistenza e dell’istruzione[598]: la situazione preesistente all’intesa, infatti, vedeva la presenza - oltre che dell’Unione e delle varie comunità su base territoriale -, di tutta una serie di enti minori, di carattere religioso ma al contempo con diverse caratterizzazioni culturali ed assistenziali, molti dei quali, nel periodo liberale, avevano ottenuto il riconoscimento ai sensi del diritto comune, tanto che se la loro denominazione richiamava l’origine ebraica, nondimeno la loro esistenza veniva disciplinata unicamente dall’ordinamento statuale, per il quale era del tutto irrilevante la posizione che essi occupavano nell’ambito dell’ordinamento confessionale[599].

Questa situazione sarebbe stata insostenibile alla luce dello statuto del 1987, secondo il quale è la comunità l’ente istituzionalmente competente a gestire e ad organizzare orfanotrofi, scuole, ospedali e case di riposo, ed è sempre la comunità che esercita una funzione di vigilanza e di controllo sugli enti ebraici di carattere locale, tale da permetterle di assumersi - ricorrendone i presupposti - anche l’amministrazione degli stessi: ciò che non sarebbe stato possibile, ovviamente, nei confronti degli enti ebraici sottoposti al diritto comune dello Stato[600].

Proprio per questo, se, per un verso, il secondo comma dell’art. 21 ha confermato la personalità giuridica a sette di questi “enti ebraici locali”, per altro verso, come abbiamo appena visto, l’art. 23 ha optato per una più radicale soluzione di “conglobamento” degli enti minori nelle rispettive comunità, ed ha confermato, così, la prevalenza delle stesse sugli enti che ne esercitano in parte le finalità, «prediligendo quel sistema organico su cui si basa l’ebraismo e che è costituito dalla Comunità, intesa quale ente di riferimento anche per ogni altra persona giuridica esistente sul proprio territorio»[601].

Con l’art. 24, la legge 101/1989 prevede la necessità di dare una adeguata pubblicità all’esistenza di tutte le persone giuridiche ebraiche: questa si realizza, secondo quanto dispone il primo comma, mediante la obbligatoria iscrizione dell’Unione, delle diverse comunità, e degli altri enti ebraici civilmente riconosciuti, nel registro delle persone giuridiche istituito presso i Tribunali. A tale fine, il secondo comma prescrive che l’Unione e le comunità debbano depositare «lo Statuto dell’ebraismo italiano indicando le rispettive sedi, il cognome e nome degli amministratori, con la menzione di quelli ai quali è attribuita la rappresentanza», mentre per gli altri enti ebraici civilmente riconosciuti[602], il terzo comma prevede che dal registro dovranno comunque risultare, «con le indicazioni prescritte dagli articoli 33 e 34 del codice civile, le norme di funzionamento e i poteri degli organi di rappresentanza di ciascun ente».

Indubbiamente, la ratio dell’iscrizione nel registro delle persone giuridiche è quella di rendere conoscibili - e quindi opponibili -, ai terzi che entrino in rapporti con gli enti ebraici, le norme che regolano il funzionamento dei medesimi nell’ambito dell’ordinamento della confessione, soprattutto con riguardo ai controlli esercitati dalle autorità confessionali, alla sussistenza dei quali, secondo lo stesso ordinamento confessionale, siano condizionate la validità, e l’efficacia, degli atti stipulati tra i detti terzi e gli enti in questione[603].

Non bisogna sottovalutare, invero, l’ampia sfera di autonomia che, come abbiamo anticipato, il nuovo sistema ha riconosciuto agli enti ecclesiastici di tutte le confessioni, e che - per quanto concerne più specificamente quelli ebraici -, bene è stata riassunta dall’art. 25 della legge 101/1989, che al primo comma precisa che l’attività di religione e di culto dell’Unione, delle comunità e degli altri enti si svolge «a norma dello Statuto dell’ebraismo italiano e degli statuti dei predetti enti, senza ingerenze da parte dello Stato, delle regioni e degli altri enti territoriali», aggiungendo, al secondo comma, che gli atti di gestione ordinaria e straordinaria dei detti enti sono sottoposti esclusivamente al controllo dei competenti organi confessionali, anche qui a norma dello statuto e «senza ingerenze da parte dello Stato, delle regioni e degli altri enti territoriali»: d’altronde, proprio per questo gli enti ebraici civilmente riconosciuti possono essere definiti come “enti ecclesiastici”, sottolineando come, nel momento in cui perseguono fini di religione o di culto, non possono essere fatti oggetto di alcun controllo da parte dello Stato[604]. E abbiamo visto poc’anzi come, oggi, questa sfera di autonomia si sia ulteriormente espansa in seguito alla scomparsa, dal nostro ordinamento, dell’istituto dell’autorizzazione governativa agli acquisti delle persone giuridiche.

L’art. 24 della legge 101/1989, allora, a buon diritto può essere visto come una norma di bilanciamento, e di coordinamento, dei princìpi enunciati nell’articolo successivo con le ineludibili esigenze di certezza del diritto - che si manifestano nel momento in cui un soggetto estraneo all’ordinamento confessionale entra in rapporto con lo stesso -, dal momento che, con l’istituto della registrazione, garantisce la conoscenza “esterna” della struttura degli enti e dei controlli confessionali sugli stessi, venendo in tal modo ad assicurare, in ultimo, proprio la certezza dei rapporti giuridici[605], avviando a soluzione, nello stesso tempo, la dibattuta problematica - nata in passato con riguardo ai controlli previsti dal diritto canonico sugli enti della Chiesa cattolica, ma oggi di attualità per tutte le confessioni -, della rilevanza nell’ordinamento civile dei controlli confessionali[606], che costituisce oggi una delle più evidenti esplicazioni dell’autonomia statutaria delle confessioni religiose[607].

Nei confronti degli enti ebraici la cui personalità giuridica è stata confermata - o riconosciuta - dalla stessa intesa, il primo comma dell’art. 24 aveva fissato un termine - due anni dall’entrata in vigore della legge di approvazione - per adempiere all’obbligo di iscrizione nel suddetto registro, decorso il quale, secondo il quinto comma, essi non avrebbero potuto concludere negozi giuridici se non previa iscrizione. Nell’opinione di una accreditata dottrina, anche i nuovi enti ebraici che vengano a costituirsi in persona giuridica dopo l’entrata in vigore della legge 101/1989, in mancanza della loro iscrizione nel registro delle persone giuridiche, sarebbero privi della facoltà di concludere negozi giuridici agli effetti civili[608]: tuttavia, una lettura siffatta del combinato disposto del primo e del quinto comma dell’art. 24 contrasterebbe con la disposizione del quarto comma dello stesso articolo[609], secondo cui ai fini della registrazione, all’Unione, alle comunità, come a tutti gli altri enti ebraici civilmente riconosciuti, non può essere fatto «un trattamento diverso da quello previsto per le persone giuridiche private», ed è noto che l’art. 33 cod. civ., nel caso della mancata registrazione di una persona giuridica riconosciuta, prevede non il difetto di legittimazione negoziale della stessa, ma la responsabilità personale e solidale dei suoi amministratori - insieme a quella della persona giuridica stessa - per le obbligazioni assunte. Su questa linea, altri autori hanno quindi sostenuto una interpretazione restrittiva della deroga al regime generale prevista dal quinto comma dell’art. 24, limitando la sanzione del “congelamento” dell’attività negoziale ai soli enti già riconosciuti prima dell’entrata in vigore della legge 101/1989 - quelli che, naturalmente, non abbiano ancora ottemperato all’onere della registrazione -, che sono stati i soli a risentire del passaggio dal vecchio al nuovo regime, e che proprio per questo dovrebbero essere maggiormente “sollecitati” ad iscriversi, facendo fronte ad un obbligo che prima della stessa legge era, nei loro confronti, inesistente[610].

Ancora con riferimento agli enti ebraici, rimane da esaminare la loro regolamentazione agli effetti tributari: in proposito, il primo comma dell’art. 27 della legge 101/1989, dispone che «agli effetti tributari, l’Unione, le Comunità e gli enti ebraici civilmente riconosciuti aventi fini di religione o di culto, come pure le attività dirette a tali scopi, sono equiparati a quelli aventi fini di beneficenza o di istruzione».

La disposizione è assai risalente, dal momento che già l’art. 12 del R.D. 289/1930 aveva equiparato, agli effetti tributari, i fini di culto delle persone giuridiche che fossero emanazione dei “culti ammessi”, a quelli di beneficenza e di istruzione, così che la normativa pattizia non prevede “privilegi tributari” nuovi, o diversi, da quelli che erano già propri del precedente regime, e derivanti appunto dalla equiparazione delle finalità di religione o di culto a quelle di beneficenza o di istruzione[611]: possiamo citare, a titolo di esempio, il beneficio dell’esenzione dalle imposte di successione e dall’INVIM, mentre l’imposta sul reddito delle persone giuridiche (IRPEG) viene ridotta del cinquanta per cento[612].

Ma, almeno secondo la dottrina più accreditata, la norma della legge 101/1989 avrebbe comunque una portata più ampia della precedente, nel senso che, con essa, le agevolazioni tributarie derivanti dalla suddetta equiparazione sarebbero state estese anche agli enti ebraici privi del riconoscimento statuale come persone giuridiche, nonché agli enti ebraici riconosciuti in base alle norme del diritto comune: questo in virtù della lettera della norma de qua, la quale ha equiparato ai fini di beneficenza o di istruzione non solo i fini di religione o di culto, ma anche le attività dirette a tali scopi[613].

Sempre per quanto riguarda il richiamo ai fini di religione o di culto - e alle attività dirette a tali scopi -, è appena il caso di notare come esso rappresenti una chiara conferma dei limiti che definiscono il regime di specialità degli enti ecclesiastici, e che risultano qui estesi alla materia tributaria: infatti, anche qui il requisito finalistico delimita il confine oltre il quale le agevolazioni tributarie previste per questa categoria di enti non possono evidentemente trovare applicazione, indicando, al contempo, il fondamento stesso del regime agevolato, che riguarda gli enti - eccettuate l’Unione e le comunità, il cui fine di religione o di culto, come si è visto, è presunto ex lege - non tanto in ragione della loro derivazione dall’ordinamento confessionale, ma piuttosto in quanto perseguano i fini indicati[614]. E coerentemente, perciò, il secondo comma dell’art. 27, già precedentemente esaminato, ha disposto che tali enti conservano comunque il «diritto di svolgere liberamente attività diverse da quelle di religione o di culto che restano, però, soggette alle leggi dello Stato concernenti tali attività e al regime tributario previsto per le medesime».

È da dire, ancora, che solo ultimamente il ventaglio delle agevolazioni tributarie agli enti ecclesiastici si è sostanzialmente allargato, come effetto indiretto del D.Lgs. 4 dicembre 1997, n. 460[615], che, delineando la categoria delle “organizzazioni non lucrative di utilità sociale” (ONLUS), vi ha inserito, tra l’altro, «gli enti ecclesiastici delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese» (art. 10, comma 9).

Nel sistema delineato dal D.Lgs. 460/1997, le ONLUS sono destinatarie di agevolazioni in materia di imposte sui redditi - per le quali si esclude sia la natura commerciale dello «svolgimento delle attività istituzionali nel perseguimento di esclusive finalità di solidarietà sociale», sia il concorso alla formazione del reddito imponibile dei «proventi derivanti dall’esercizio delle attività direttamente connesse» - e sul valore aggiunto, e di una serie di esenzioni dal pagamento dell’imposta di bollo, delle tasse sulle concessioni governative e dell’imposta sulle successioni e donazioni, oltre a molte altre esenzioni ed agevolazioni di vario genere, di cui non è possibile qui dare conto[616], ma a cui sembrano fare da “contrappeso” le condizioni imposte per la concreta fruizione delle stesse: segnatamente, la tenuta di una specifica contabilità, la redazione di bilanci e rendiconti annuali, e l’onere di iscrizione nell’anagrafe delle ONLUS, istituita presso il Ministero delle Finanze.

La dottrina più recente non ha potuto fare a meno di giudicare positivamente il sistema delineato con il decreto del 1997, poiché se, da un lato, l’ampliamento del numero dei possibili soggetti destinatari delle agevolazioni tributarie ha ridotto, e di molto, «le eventuali “tentazioni” di perseguire strumentalmente il riconoscimento della personalità giuridica come ente ecclesiastico, in quanto tale qualifica non si presenta come la sola [...] per conseguire nell’esercizio di determinate attività un congruo numero di agevolazioni tributarie», dall’altro lato, si sono imposti «anche agli enti ecclesiastici regole ed oneri [...] che sembrano funzionali ad assicurare una maggiore trasparenza della gestione e a supplire in qualche misura [...] all’obsoleto ed ormai abrogato controllo sugli acquisti»[617], anche se non è sfuggita, agli studiosi, la possibile questione di costituzionalità della norma che ha previsto la parificazione alle ONLUS unicamente degli enti delle confessioni che abbiano stipulato patti, accordi o intese con lo Stato[618].

Peculiare dell’intesa ebraica e di quella con la Tavola valdese[619], il tema delle c.d. “istituzioni ebraiche di assistenza” viene preso in considerazione dall’art. 29 della legge 101/1989, che al primo comma, con una norma dal taglio prettamente garantistico, prevede che per gli ebrei assistiti da istituzioni ebraiche che svolgono attività assistenziale e sanitaria, rimane impregiudicato «il godimento dei diritti riconosciuti dalle leggi civili nella specifica materia» - configurando così l’esercizio di funzioni sanitarie o assistenziali da parte degli enti ebraici, solamente come una forma ulteriore di assistenza, prestata nei confronti dei propri appartenenti -, mentre il secondo comma si preoccupa di precisare che alle predette istituzioni, comunque, non può essere riservato «un trattamento diverso da quello che le leggi civili prevedono per altre istituzioni private che erogano servizi assistenziali e sanitari», ribadendo, così, «una regolamentazione comune ed un principio di uguaglianza di trattamento per ogni istituzione privata che si prefigga quelle finalità»[620].

Gli ulteriori profili di disciplina delle istituzioni ebraiche di assistenza, così come vengono configurati nel terzo comma dell’art. 29, sono già stati specificamente considerati trattando della questione dell’assistenza religiosa nell’ambito delle strutture e delle istituzioni segreganti, per cui, ad evitare ridondanze e ripetizioni, non possiamo che rinviare a quanto è già stato scritto in quella sede[621].

4.11. Il sistema di finanziamento della confessione ebraica. La svolta del 1996.

Per quanto concerne il finanziamento della confessione ebraica, abbiamo già avuto modo di vedere[622] come il terzo comma dell’art. 2 della legge 101/1989 abbia dichiarato come libere, e non soggette ad alcun onere, le raccolte di fondi eseguite all’interno ed all’ingresso dei luoghi di culto, così come nelle sedi delle comunità ebraiche e dell’Unione.

Invero, la disposizione ha una portata meno rilevante di quanto possa apparire ictu oculi, dal momento che già l’art. 3, comma 7, della legge 18 novembre 1981, n. 659[623], aveva “liberalizzato” l’effettuazione delle collette, espungendo dall’ordinamento l’art. 156 del T.U. di pubblica sicurezza del 1931, che sanzionava penalmente l’inosservanza delle prescrizioni derivanti - in materia di collette effettuate in ambito ecclesiastico - dalla legislazione sui culti ammessi, per il cui art. 3 anche la raccolta di fondi da parte del ministro di culto era subordinata alla approvazione governativa dello stesso.

Nondimeno, si può comunque guardare alla disposizione di cui all’art. 2, terzo comma, della legge 101/1989, come ad una norma rafforzativa, a livello pattizio, di questa possibilità di fund raising, che in tal modo l’ebraismo italiano si è voluto garantire contro eventuali revirement del legislatore[624].

Se, come si è dianzi detto, la norma dell’intesa ebraica sulle collette non è del tutto pleonastica, di certo non è questo il profilo innovativo del finanziamento delle confessioni religiose che emerge dal complesso della legislazione di derivazione pattizia: in effetti, la vera e propria “invenzione” del legislatore pattizio è ravvisabile in un altro istituto, costituito dal c.d. sistema dell’otto per mille, che, com’è noto, consiste nella possibilità, per le confessioni religiose, di ricevere una quota‑parte del gettito IRPEF annuale, determinata in proporzione alle relative indicazioni dei contribuenti. Tale istituto è divenuto, col tempo, il modello a cui le confessioni religiose si sono ispirate sempre di più nel disciplinare i propri rapporti finanziari con lo Stato, tanto che, allo stato attuale, esso sembra essere divenuto il «modello normativo primario della disciplina dei rapporti finanziari tra Stato e confessioni religiose»[625].

Se è vero che la nuova normativa derivante dalle intese considera le confessioni religiose come ordinamenti giuridici originari, cioè non derivati da quello dello Stato[626], non può essere posto in dubbio come proprio da tale considerazione derivi, come corollario, il principio che esclude ogni ingerenza di parte statuale nella regolamentazione e negli affari interni di ogni confessione; nondimeno, come è stato efficacemente evidenziato da parte della dottrina, questo principio di autonomia delle confessioni religiose non esclude, di per sé, la partecipazione dello Stato alle spese delle confessioni stesse[627].

E il sistema dell’otto per mille proprio questo realizza, la partecipazione dello Stato al finanziamento delle confessioni religiose, seppure attraverso un meccanismo del tutto peculiare[628], e questo ci porta al motivo per cui, fino a tempi recenti, questo sistema ha incontrato la ferma opposizione dell’ebraismo italiano.

La confessione ebraica, infatti, si è sempre sostenuta autonomamente, attraverso i contributi che gli ebrei versano alla comunità di appartenenza, rivendicando anzi questi profili di autonomia finanziaria come tratti specifici della propria identità. Il sistema del R.D. 1731/1930 era caratterizzato dal principio dell’appartenenza obbligatoria alla comunità di tutti gli ebrei residenti nel territorio della stessa, principio da cui si faceva discendere la natura obbligatoria del contributo che ogni iscritto doveva alla comunità stessa, che, ai sensi dell’art. 29 della medesima legge, veniva riscosso «con le forme e con i privilegi stabiliti per la riscossione delle tasse comunali», ciò che configurava dei veri e propri privilegia fisci in favore delle comunità ebraiche[629].

Venuta meno - con la più volte citata sentenza 239/1984 della Corte costituzionale - l’obbligatorietà dell’appartenenza alla comunità, veniva anche meno, automaticamente, la natura obbligatoria del contributo annuale: abbiamo già visto[630] che le trattative con il Governo per giungere all’intesa, nelle more della decisione della Corte costituzionale, furono sospese su richiesta degli stessi vertici dell’ebraismo italiano, i quali ritennero che fosse più saggio ed opportuno predisporre subito un ulteriore progetto, che non contemplasse più il principio di obbligatorietà dell’appartenenza alla comunità, per non correre il rischio di giungere alla conclusione di un’intesa che, successivamente, si sarebbe potuta facilmente rivelare in conflitto con la Carta costituzionale.

Da parte della delegazione governativa, anche allo scopo di uniformare il più possibile le disposizioni afferenti alle diverse confessioni, fu proposta all’Unione la partecipazione al riparto dell’otto per mille dell’IRPEF, a condizione che anche essa accettasse di sottoporre le spese delle comunità al controllo statale[631], ma l’Unione rifiutò recisamente, e per svariati motivi, la proposta: innanzitutto, perché il sistema proposto era ancorato ad una quota fissa del gettito IRPEF, e non alle esigenze, autonomamente stabilite, delle diverse comunità[632]. Tale sistema, inoltre - almeno così come delineato dal terzo comma dell’art. 47 della legge 222/1985 -, non era gradito all’ebraismo italiano a causa del c.d. “meccanismo di trascinamento” che veniva a realizzare prevedendo, in caso di scelte inespresse da parte dei contribuenti, la destinazione in base alle scelte espresse, con il risultato del finanziamento di una confessione religiosa anche da parte di chi non l’avesse espressamente voluto, ciò che sembrava incompatibile con gli stessi princìpi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza 239/1984[633]. Infine, si era sottolineato come lo stesso meccanismo operasse come una sorta di referendum, in quanto il cittadino non veniva a devolvere l’otto per mille del proprio reddito imponibile ai fini dell’IRPEF, ma partecipava ad una specie di votazione sulla ripartizione complessiva[634].

Come è stato rilevato dalla dottrina, peraltro, oltre a questi motivi, altri due ordini di preoccupazioni avevano influito profondamente sulla scelta dell’Unione, la prima delle quali era legata al timore che gli iscritti alle comunità, una volta liberati dalla adesione obbligatoria, con la devoluzione dell’otto per mille dell’IRPEF potessero sentirsi in qualche modo “sollevati” da ogni ulteriore dovere nei confronti della comunità di appartenenza, «facendo così venir meno il sistema contributivo sul quale si basava la vita comunitaria, senza possibilità di intervento “coattivo” da parte delle comunità stesse»[635].

Ancora di più grande momento, sebbene connessa con la precedente, la seconda preoccupazione era quella di dover dipendere in larga misura dai contributi elargiti dallo Stato, perdendo in questo modo l’autonomia sia dell’Unione, che delle comunità, che sarebbero state sottoposte, oltretutto, all’obbligo di presentare un rendiconto annuale circa le spese effettuate grazie alla devoluzione di questa parte del gettito IRPEF[636]: invero, questo ordine di considerazioni riprendeva quanto era già stato affermato in via più generale, e de iure condendo, da autorevoli esponenti della dottrina ebraica ancora alla vigilia dell’avvio delle trattative per l’intesa, secondo i quali il sussidio finanziario da parte dello Stato avrebbe finito con l’essere gravemente pregiudizievole alla stessa libertà di essere ebrei e, quindi, alle istanze - fortemente sentite da una parte degli esponenti dell’ebraismo - di conservazione di una specifica identità ebraica, atteso che tale sostegno economico, come si sostenne allora, «potrebbe condizionare facilmente l’attività delle Comunità e ostacolarne dall’interno la libertà. L’autonomia del finanziamento è dunque insieme requisito di non confessionismo dello Stato [...] e esigenza di libertà per la confessione»[637].

Fu così che si raggiunse, di comune accordo tra la parte statuale e quella ebraica, una soluzione che venne ritenuta, da molti, come più rispondente sia alla nuova autonomia che, con l’intesa, si intendeva riconoscere all’ebraismo italiano[638], sia «al riconoscimento e alla valorizzazione dell’identità specifica dell’ebraismo»[639]: a questa stregua, la rinuncia della confessione ebraica ai finanziamenti statali erogati sotto la forma dell’otto per mille del gettito IRPEF - che nel frattempo erano stati bene accolti, invece, dagli avventisti e dai “pentecostali” nelle rispettive intese[640] -, veniva compensata con la defiscalizzazione dei contributi versati da ogni ebreo alla comunità di appartenenza, fino alla concorrenza del dieci per cento del reddito, e, comunque, per un importo non superiore a sette milioni e mezzo di lire[641].

L’originaria formulazione dell’art. 30 della legge 101/1989 - in cui, al primo comma, è stata inserita la presa d’atto, da parte della Repubblica, «che le entrate delle Comunità ebraiche di cui all’articolo 18 sono costituite anche dai contributi annuali dovuti, a norma dello Statuto, dagli appartenenti alle medesime» -, veniva in questo modo a prevedere, al secondo comma, una soglia di deducibilità dei contributi comunitari molto più elevata rispetto a quella pattuita con la Chiesa cattolica e con le altre confessioni - che era stata fissata nella somma di due milioni di lire[642] -, giustificando tale innalzamento «in considerazione delle finalità assistenziali e previdenziali perseguite dalle Comunità, a norma dello Statuto, in favore dei propri appartenenti». Un ulteriore elemento di differenziazione con le altre intese, inoltre, era costituito dal fatto che era prevista unicamente la deducibilità dei contributi c.d. “obbligatori”[643], e non delle erogazioni liberali: ciò che conferma la preoccupazione delle comunità per la possibile perdita del gettito contributivo[644].

È da dire che, nell’opinione di parte della dottrina, il riferimento della disposizione alle finalità assistenziali e previdenziali perseguite dalle comunità ebraiche, oltre ad avvalorare la tesi secondo cui le contribuzioni alle dette istituzioni fossero da considerare «quasi come un corrispettivo dei servizi e dei benefici che i singoli ebrei ricevono per il fatto di appartenere alle comunità»[645], indicava che la ratio del maggior ammontare delle deduzioni previsto nei confronti degli ebrei iscritti alle comunità fosse da rinvenire anche, e in misura determinante, nella «necessità, imposta dalla crisi “economica” del welfare state, di “incentivare” forme di “previdenza integrativa”»[646].

Nel periodo successivo alla stipulazione dell’intesa, comunque, con l’entrare a “pieno regime” dello strumento pattizio, l’Unione ebbe modo di approfondire il dibattito che intanto proseguiva, all’interno dell’ebraismo italiano, in merito alla vexata quaestio del finanziamento della confessione da parte dello Stato.

Questo perché se, da una parte, le “croniche” insufficienze di fondi dell’Unione rendevano l’accesso al suddetto meccanismo di finanziamento una tentazione sempre più irresistibile, dall’altra, «il passaggio dalla stagione delle intese alla stagione della riforma delle intese»[647] proprio sul tema dell’otto per mille dell’IRPEF - che aveva visto la storica “capitolazione” della stessa Tavola valdese[648], che pure era apparsa come la più irremovibile nel suo rifiuto di ogni dipendenza nei confronti dello Stato -, stava trasformando quel particolare regime finanziario, come si è già anticipato, in una sorta di “modello generale” applicato a tutte le confessioni religiose: da qui il rischio, per la confessione ebraica, di rimanere sempre più isolata sulle proprie posizioni di principio[649].

Dopo lunghi dibattiti, approfondimenti e consultazioni, sia a livello locale che centrale, si arrivava, infine, al Congresso ordinario del 3‑5 luglio 1994, nel quale una mozione unica della commissione appositamente istituita con riguardo all’argomento dell’otto per mille, deliberava «di dare mandato all’eligendo Consiglio di aprire con lo Stato italiano un negoziato mirante alla partecipazione dell’Unione alla ripartizione della quota pari all’8 per mille dell’IRPEF», con il proposito di destinare tali finanziamenti alle finalità istituzionali dell’Unione, «con particolare riguardo alle attività culturali, alla salvaguardia del patrimonio storico, artistico e culturale, nonché ad interventi sociali ed umanitari»[650].

Nel frattempo, venivano concluse le intese con i battisti - che sceglievano però di non partecipare al riparto dell’otto per mille -, e con i luterani, che invece non solo accettavano di buon grado di parteciparvi, ma optavano anche per il concorso alle scelte inespresse[651].

Alla firma dell’intesa integrativa si è giunti, infine, il 6 novembre 1996 - in contemporanea con la modifica dell’intesa con gli avventisti, che hanno deciso di beneficiare anche delle scelte inespresse[652] -, e poco dopo è stata emanata la legge di approvazione 638/1996[653].

Cominciando dalle modifiche introdotte alla legge 101/1989, è stato sostituito il secondo comma dell’art. 30, che, ora, allinea l’ebraismo alle altre confessioni in tema di defiscalizzazione dei contributi, stabilendo la deducibilità non solo dei contributi annuali “obbligatori” versati alle comunità ebraiche, ma anche delle erogazioni liberali in denaro «eseguite in favore della Unione delle Comunità ebraiche italiane ovvero delle Comunità di cui all’articolo 18 della presente legge, fino all’importo complessivo di lire due milioni».

Mentre il terzo comma dell’art. 30 non ha subìto modifiche - vi si prevede ancora che deve essere il Ministro delle Finanze, con proprio decreto, a stabilire le modalità relative alla deduzione fiscale -, il quarto comma prevede che - ora, su richiesta di una delle parti -, «al fine di predisporre eventuali modifiche, si potrà procedere alla revisione dell’importo deducibile e dell’aliquota IRPEF ad opera di una commissione paritetica, nominata dalla autorità governativa e dall’Unione delle Comunità ebraiche italiane».

Ma la modifica più rilevante, naturalmente, è quella di cui all’art. 2 della legge 638/1996, che sancisce la partecipazione dell’Unione delle comunità ebraiche «alla ripartizione della quota pari all’otto per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche liquidata dagli uffici sulla base delle dichiarazioni annuali»: secondo l’espressa previsione della legge, l’Unione destinerà le somme così percepite alle sue finalità istituzionali, «con particolare riguardo alle attività culturali, alla salvaguardia del patrimonio storico, artistico e culturale, nonché ad interventi sociali ed umanitari volti in special modo alla tutela delle minoranze contro il razzismo e l’antisemitismo». Risulta evidente come le direttive formulate dal Congresso del 1994 siano state pienamente rispettate, anche riguardo alla prevista destinazione delle somme così percepite.

Come aggiunge il secondo comma, «in caso di scelte non espresse da parte dei contribuenti, la partecipazione stessa si stabilisce in proporzione alle scelte espresse»: si è visto poc’anzi come il “meccanismo di trascinamento” delle scelte inespresse costituisca uno dei profili del sistema che più erano stati considerati come inaccettabili da parte ebraica; tuttavia, la scelta non è stata casuale, ed è stata - pragmaticamente - giustificata con la considerazione secondo cui, se proprio era inevitabile rassegnarsi ad una parziale dipendenza economica dallo Stato, tanto valeva trarne il massimo beneficio conseguibile[654].

Va da sé che, ora, anche l’ebraismo dovrà presentare annualmente, al Ministero dell’Interno - secondo l’art. 3 della legge 638/1996 -, un rendiconto annuale «relativo alla effettiva utilizzazione delle somme di cui all’articolo 2», diffondendone, inoltre, adeguata informazione.

Anche questo specifico profilo pare essere particolarmente confliggente con quelle che erano state le posizioni originariamente assunte, ma proprio per questo va dato atto, all’ebraismo italiano, del grande senso di dignità con cui esso si è apprestato a raggiungere quel compromesso, più volte temuto, che potrà anche essere riuscito, ad alcuni, sgradito, ma che era necessario - e anche di questo l’ebraismo ha dimostrato una matura consapevolezza - proprio ai fini della conservazione di quella complessa, specifica identità, di cui pure si era paventata la perdita a causa dell’adesione al nuovo sistema: nelle stesse parole di uno dei principali protagonisti delle trattative, «è stata indubbiamente una scelta sofferta [...], nella quale il laicismo di molti congressisti è dovuto venire a patti col nuovo pluralismo della società italiana al momento stesso in cui si è dovuto prendere coscienza che, con la generalizzazione della partecipazione al riparto del’8 per 1000, la persistenza del rifiuto (indubbiamente giustificato nel 1987, al momento della firma dell’Intesa) si sarebbe tradotta in una auto‑discriminazione. Gli impegni assunti dall’ebraismo italiano nei confronti non solo di sé stesso ma dell’intera società italiana sono enormi. Essi pongono in gioco una responsabilità ineludibile, al livello della nostra storia»[655].

4.12. Considerazioni conclusive.

È il momento di fare sintesi, e di ridurre ad unità l’insieme dei dati emersi dalla trattazione sin qui svolta, analizzando brevemente i risultati dell’indagine, che ci siamo proposti di effettuare, finalizzata a verificare se, e come, l’intesa ebraica sia stata in grado di tutelare la specificità delle esigenze e delle caratteristiche dell’ebraismo, rispettando peraltro, nel contempo, anche la parità e l’uguaglianza dei diritti di tutti i cittadini e di tutte le confessioni[656].

Se, a causa della notevole complessità strutturale dell’intesa ebraica, la nostra indagine ha richiesto uno svolgimento particolarmente ampio e diffuso, qui, invece, ormai giunti al momento di “tirare le fila” del nostro discorso, una certa concisione addirittura s’impone, dal momento che già dall’intera trattazione svolta nelle pagine che precedono è potuto emergere con sufficiente chiarezza, ne siamo convinti, come l’intesa dello Stato con l’Unione delle comunità ebraiche sia riuscita a dare una risposta più che soddisfacente a tutte le esigenze speciali di tutela sottese a quelle peculiarità che costituiscono l’essenza stessa della identità degli ebrei e dell’ebraismo.

A questo proposito, vengono qui in rilievo, in primo luogo, quelle disposizioni del testo pattizio che, come abbiamo avuto modo di vedere ampiamente[657], assurgono al rango di vere e proprie norme di «identità religiosa»[658], proprio perché poste a presidio della esplicazione concreta del diritto di libertà religiosa - inteso tanto sul piano puramente individuale, quanto su quello collettivo - nell’attuale società italiana, in relazione alle specifiche esigenze del culto ebraico.

Pensiamo, a titolo di esempio, al diritto al riposo sabbatico ed all’astensione dal lavoro nelle principali festività ebraiche, finalmente riconosciuto e tutelato, nel modo più pieno, dalle disposizioni dell’intesa, come ugualmente garantito, del resto, è il diritto di osservare le prescrizioni rituali in materia alimentare nell’ambito delle istituzioni segreganti, mentre altre norme assicurano, nell’ambito dell’ordinamento statuale, il rispetto dei tradizionali princìpi ebraici della perpetuità delle sepolture, della macellazione rituale degli animali le cui carni siano destinate all’alimentazione, e della prestazione del giuramento a capo coperto. In questo stesso senso, poi, un’altra disposizione assolutamente di spicco dell’intesa ebraica - come dimostra lo spazio che, nell’arco della trattazione, abbiamo ad essa dedicato[659] -, è quella relativa alla celebrazione religiosa del matrimonio, la quale, al di là dell’ancora non sopito dibattito dottrinale circa l’esistenza di un autonomo “matrimonio ebraico”, segna, in ogni caso, un netto recupero della dimensione religiosa della celebrazione dello stesso, inserendosi così anch’essa, a pieno titolo, nel processo volto all’eliminazione degli ostacoli - di diritto, ma anche di fatto[660] - che per lungo tempo, e fino alla stipulazione dell’intesa, si sono frapposti al godimento ed alla libera fruizione di quella che, da parte dei più autorevoli esponenti della dottrina ebraica, è stata significativamente definita come la «libertà religiosa intesa in senso ebraico»[661].

Nel primo capitolo, abbiamo avuto modo di constatare come l’aspetto strettamente religioso costituisca soltanto una delle molteplici sfaccettature dell’ebraismo, a cui soggiace una vasta e composita realtà sociale ed istituzionale che si presenta, nel complesso, assai articolata[662]. Anche riguardata sotto questo specifico profilo, l’intesa ebraica è riuscita ad introdurre, nell’attuale ordinamento, qualcosa di assolutamente “rivoluzionario” rispetto al sistema precedente, andando oltre la dimensione meramente religiosa, mediante una sapiente ed accorta opera di valorizzazione di alcuni aspetti della realtà ebraica che - pur nella loro inscindibilità dagli aspetti stricto sensu religiosi -, sono più correttamente inquadrabili in quella dimensione socio‑culturale che caratterizza il sostrato stesso su cui poggia l’ebraismo, «espressione storica di un gruppo definito»[663].

A questo riguardo, basti pensare non soltanto alle norme sulla valorizzazione dei beni afferenti al patrimonio storico e artistico, culturale, ambientale e architettonico, archeologico, archivistico e librario dell’ebraismo italiano, poste a concreta salvaguardia della «identità culturale»[664] ebraica, ma, soprattutto, a quelle disposizioni che - unitamente allo strumento statutario -, hanno segnato il momento del recupero della libertà e della autonomia organizzativa interna della realtà ebraica nel nostro Paese, dando una veste opportuna, nell’ordinamento, alla dimensione socio‑istituzionale delle comunità ebraiche, finalmente riconosciute come formazioni sociali originarie, deputate al soddisfacimento delle esigenze (non solo) religiose degli ebrei secondo la legge e la tradizione ebraiche. È, questo - ci sia consentito ribadirlo[665] -, il “cuore pulsante” dell’intero testo pattizio, non tanto - o non solo - per il fatto che, tramite il rinvio all’ordinamento ebraico - operato con il riferimento alla legge ed alle tradizioni ebraiche -, è stata riconosciuta la dimensione non solamente religiosa, ma anche assistenziale e culturale che l’ebraismo, tradizionalmente, si attribuisce[666], ma soprattutto perché, in questo modo, lo Stato ha preso atto «del ruolo delle Comunità ebraiche come elemento costitutivo di quel pluralismo religioso e sociale che sta alla base del vigente ordinamento costituzionale»[667], restituendo all’ebraismo italiano anche quella che, a voler essere coerenti con la terminologia finora adottata, potremmo designare come la sua specifica “identità istituzionale”.

Riteniamo, inoltre, che dalla nostra analisi sia emerso abbastanza chiaramente anche un secondo, importantissimo aspetto dell’intesa ebraica, la quale, se è riuscita a rispondere soddisfacentemente al complesso delle esigenze di tutela scaturenti dalle peculiarità che fanno, dell’ebraismo, un unicum nella storia, ciò ha fatto, comunque, senza creare alcuna sorta di privilegio, o deroga, tale da ostacolare servizi o attività di interesse generale - come dimostra, per citare l’esempio più eclatante, la composizione data al contrasto sorto in seguito alla fissazione delle elezioni politiche del 1994 in coincidenza con la ricorrenza della Pasqua ebraica[668] -, per cui, in definitiva, si può a buon diritto affermare che l’intesa dello Stato con l’Unione delle comunità ebraiche italiane costituisce l’esempio paradigmatico di come, attraverso lo strumento pattizio, sia possibile attribuire a ciascuno il suo, ma pur sempre nel rispetto dei princìpi della assoluta parità dei cittadini e della imparzialità ed aconfessionalità del moderno Stato di diritto[669]: ciò costituisce il cuore stesso di quel pluralismo religioso nel rispetto della laicità dello Stato che, come è stato recisamente affermato dalla stesso Giudice della costituzionalità[670], si pone come un principio supremo del nostro attuale ordinamento costituzionale[671].

Nel caso ebraico, si è indubbiamente trattato di un’opera piuttosto delicata, data l’estrema complessità dei problemi tecnico‑giuridici, sollevati dalla reclamata peculiarità di disciplina, che l’ebraismo italiano ha dovuto affrontare, e cercare di risolvere, attraverso la formulazione del testo pattizio, quasi sfidando sé stesso «nel provare al legislatore statale percorribile la strada e raggiungibile il traguardo di una armonica, equilibrata composizione dei tanti aspetti e valori in gioco», pur nella consapevolezza «che non esistono soluzioni giuridiche complete e perfette, se non in quanto siano astratte; ché la linearità non è conosciuta dalla completezza della realtà sociale e della storia»[672]: ciò che rende ancor più apprezzabile il risultato concreto a cui si è giunti, in un riuscito equilibrio tra l’uguaglianza di fondo, assicurata dall’inquadramento della nuova disciplina pattizia della realtà ebraica negli schemi generali perseguiti dallo Stato nelle varie intese e nel nuovo Concordato[673], ed il rispetto e la valorizzazione della diversità, intesa come una manifestazione, finalmente riconosciuta, della «libertà di essere ebrei»[674], «senza paura e senza discriminazioni, recepit