.
Il C.N.E.L.
la magistratura, i referendum


“Durante la resistenza e le lotte contro il fascismo scrissi … una nota dedicata a De Gasperi per chiarire l’atteggiamento che, nettamente contrario al corporativismo fascista, poteva e doveva rivolgersi ad una organizzazione democratica rappresentativa anche di interessi economici … Questa tenace idea divenne norma vigente della Costituzione” [202] .

Art. 99 Cost.: Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. È organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge. Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge.

Ruini fu promotore, prima, durante e dopo l’Assemblea Costituente, del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, perché “riteneva opportuna la penetrazione dei rappresentanti d’interessi economici nella vita amministrativa dello Stato”. [203]

Era convinto a tal punto dell’importanza dell’economia nella struttura dello Stato che, nel discorso di presentazione del progetto Costituzionale all’Assemblea, usò queste parole: “Se Thiers disse, dopo il 1870: «la Repubblica sarà conservatrice o non sarà», si può dire oggi che la Repubblica sarà di democrazia e riforme economiche, o non sarà”.

Ben prima dell’inizio dei lavori per la creazione della Carta Fondamentale, lo statista reggiano esaminò gli istituti e gli strumenti per raggiungere l’obiettivo della compenetrazione tra il mondo economico-sociale e la politica nazionale.
Furono analizzate le Costituzioni e le leggi di svariati paesi.

In Italia come nel resto del mondo, gli effetti sociali delle rivoluzioni industriali avevano fatto sorgere l’esigenza di affiancare i preesistenti Consigli superiori dell’industria o del commercio con Consigli superiori del lavoro (in Italia, nel 1902): si riflettevano, nella prima fase di questi consigli, le aspirazioni ed i tentativi di rinnovamento non solo economico, ma sociale.

Nel periodo successivo alla prima guerra mondiale tale esigenza fu ancora più sentita, tanto che la Costituzione di Weimar prevedeva espressamente consigli d’azienda, consigli distrettuali, e un consiglio economico di stato nei quali “gli operai ed impiegati dovevano essere chiamati, con eguali diritti insieme con gli imprenditori, al regolamento delle condizioni di paga e di lavoro, come pure a tutto lo sviluppo economico delle forze produttive” [204] . Il Consiglio nazionale aveva funzioni consultive e di iniziativa legislativa di progetti di legge politici-sociali e politici-economici.

Ruini aspirava a che le medesime attribuzioni fossero assegnate al Consiglio Nazionale del Lavoro in Italia, dove vari progetti “misuratamente orientati in senso nuovo” [205] estendevano le funzioni del consiglio, originariamente competente per la sola materia di lavoro, a materie economiche, con funzioni di studio e di collaborazione nel formulare disegni di legge e regolamenti, a carattere consultivo, su richiesta del governo [206] .

Con l’avvento del fascismo, da una parte vennero abbandonati quei progetti, ma, dall’altra, fu, almeno in apparenza, attuata la rappresentanza degli interessi economico-sociali, con la trasformazione della Camera dei Deputati in Camera dei Fasci e delle Corporazioni e con l’istituzione del Consiglio nazionale delle corporazioni che avrebbe dovuto essere l’organo regolatore della vita economica.

In realtà, scrive Ruini [207] , il principio della rappresentanza era solo apparente perché “la corporazione era un’incorporazione…e tutti si muovevano in uno schema rigido manovrati dal regime totalitario”.

Diversa era l’esperienza negli altri paesi: in alcuni paesi (Inghilterra, Stati Uniti, Russia) esistevano organi, più spesso chiamati Consigli economici o dell’economia nazionale, o anche della produzione, che si occupavano anche dei temi sociali e del lavoro; diverse però erano le loro funzioni: mentre il Consiglio economico nazionale della Russia era un organo di alta direzione e di gestione amministrativa di un’economia comunista, quello degli Stati Uniti, all’opposto, si esprimeva in un comitato dei consiglieri economici del Presidente, con compiti di mera consulenza, senza criteri rappresentativi e di interessi.

Per quanto riguardava poi le composizioni e le attribuzioni dei Consigli in altri paesi europei vi era una grande varietà di formule: si andava dai 150 e dai 78 membri dei due Consigli di Francia [208] , e dai 75 del Belgio, ai 10 della Danimarca; in certi casi questi organi erano strumenti di studio, di ricerca e di collaborazione affinché fossero applicate le leggi in materia economica e sociale [209] , altre volte ai Consigli veniva espressamente riservato il compito di dare pareri sui piani economici.

Di ciò che doveva diventare l’art. 99 si occuparono due delle Sottocommissioni in cui si divideva la “Commissione dei 75”: la seconda dal punto di vista istituzionale dell’ordinamento, la terza da quello dei rapporti economici e sociali.

La seconda Sottocommissione partì dall’esame di alcune proposte di Costantino Mortati che consideravano il tema con larghezza, anche nel suo profilo sociale: queste si basavano sull’istituzione di alcuni Consigli ausiliari, presso amministrazioni o gruppi di amministrazioni centrali, composti da rappresentanti di sindacati, di associazioni professionali e di altri enti, ed anche da alcuni membri del Parlamento, i quali avrebbero dovuto avere funzioni complesse come dar parere, o predisporre, su richiesta delle Camere, del Governo, o per propria iniziativa, disegni di legge, o anche formulare, sempre su incarico parlamentare, regolamenti.

Il Consiglio Economico Nazionale doveva essere un organo di secondo grado, formato dai consigli ausiliari delle varie amministrazioni, collegate con servizi di carattere economico, ed avrebbe avuto, oltre alle funzioni dei consigli di primo grado, la facoltà di condurre inchieste, di giudicare per arbitrati consensuali in questioni di lavoro, di dare parere su contratti di lavoro “suscettibili di ripercuotersi con aumenti di prezzi sull’economia nazionale” [210] . Il parere del Consiglio era obbligatorio “per tutti i progetti diretti a disciplinare in modo unitario l’attività produttiva del paese” [211] .

Ruini era fondamentalmente d’accordo con l’impostazione di Mortati; riteneva, però, che il Consiglio Nazionale non dovesse essere un semplice riassunto e riflesso dei Consigli di primo grado, e che la struttura degli organi delineati da Mortati fosse troppo complessa, tale quindi da prestare il fianco ad obbiezioni. Accadde proprio questo: Einaudi disse che non era chiaro il rapporto coi Consigli superiori esistenti; Terracini dubitò che l’iniziativa legislativa andasse ad intaccare le prerogative del Parlamento; lo stesso Terracini, insieme a Grieco, si oppose a che la questione dell’arbitrato entrasse “di straforo” nella Costituzione con un articolo sul Consiglio.

La Sottocommissione escluse che si inserissero nel testo costituzionale disposizioni sui Consigli ausiliari o tecnici, sulla composizione del Consiglio Nazionale, sull’iniziativa legislativa, sulle funzioni arbitrali nei conflitti di lavoro e sull’unificazione dei compiti dei Consigli economici e del lavoro. Fu votato un testo breve e generico, steso da Terracini, che parlava soltanto di un Consiglio economico con funzioni di consulenza del Parlamento e del Governo; si rinviò alla legge per altre eventuali attribuzioni e per l’ordinamento del Consiglio.

La terza Sottocommissione considerò i problemi del “controllo sociale dell’attività economica” [212] nella relazione Fanfani che ambiva (per il controllo delle piccole imprese, dell’intesa economica nel momento della produzione, della distribuzione, e del consumo) alla creazione di un insieme di Commissioni regionali e di un organo nazionale con funzioni di consulenza verso l’Esecutivo, di iniziativa legislativa, di controllo per conto del Parlamento, e di coordinamento di tutta l’azione pubblica nel campo economico: avrebbe dovuto essere, in sostanza, “il consiglio dell’interventismo e del dirigismo”.

D’altra parte, nella relazione sull’ordinamento sindacale, Di Vittorio affermava il diritto delle organizzazioni sindacali di partecipare alla legislazione sociale ed al controllo della sua applicazione mediante un Consiglio Nazionale del Lavoro del quale, tuttavia, non si parlò nelle conclusioni, che furono per “un consiglio economico nazionale che, con organi periferici, attende al controllo dell’attività pubblica e privata, e partecipa alla preparazione della legislazione relativa” [213] .

Le conclusioni della seconda Sottocommissione sembrarono a Ruini preclusive per alcuni punti che gli stavano a cuore e molte cose, anche nelle conclusioni della terza Sottocommissione, restavano indefinite e sospese; per questi motivi si adoperò affinché nell’Assemblea plenaria si riesaminasse il tema ex novo.

Fu attraverso accordi tra presentatori di emendamenti e di formule nuove che si giunse alla proposta Clerici (che venne poi adottata): non si poté insistere sulla rappresentanza degli interessi economici nei Consigli tecnici ed amministrativi dei Ministeri, perché avrebbe trovate troppe resistenze, e, a Ruini, sembrava meglio non pregiudicare la questione [214] .

Occorreva, invece, per il Consiglio Nazionale, riprendere l’unificazione delle materie economiche e del lavoro e, con una formula più semplice di quella di Mortati, far prevalere la concezione di un organo tecnico, ma anche rappresentativo di interessi. Vi furono obbiezioni: Nitti, Bertone e Corbino avrebbero voluto sopprimere l’intero articolo; Quintieri, Condorelli e Lucifero preferivano dare il nome di “Consiglio Economico degli esperti”; Di Vittorio e Bitossi, abbandonando un primo emendamento che riproponeva il Consiglio del Lavoro, aderirono all’unificazione ed alla formula Clerici, suggerendo, però, alcune modifiche secondarie sulla rappresentanza, proporzionale all’importanza numerica e quantitativa delle categorie produttive.

In Assemblea, Ruini intervenne, in qualità di Presidente dei 75, per sostenere, con soluzioni di compromesso e di “buon senso”, l’introduzione del Consiglio tra gli organi previsti dalla Costituzione: “Temevo che non potesse realizzarsi, per oggi, un pieno accordo. Ma pei contatti presi, comunicando a vari colleghi una bozza di testo, credo di esservi riuscito. La proposta dell’onorevole Clerici corrisponde, quasi in tutto, alle aspirazioni dell’onorevole Di Vittorio … Quanto al nome, io, personalmente, non avrei alcuna difficoltà a chiamarlo “Consiglio economico del lavoro”; perché ciò corrisponde alle mie vedute sopra l’economia del lavoro, che ormai sostituisce quella del capitalismo storico. L’espressione “Consiglio economico del lavoro” corrisponde poi, e riprenderebbe, i motivi fondamentali di Repubblica fondata sul lavoro, che aprono, come le prime note di una sinfonia, la nostra Costituzione. Non farò qui battaglia per un nome. Ciò che importa è la realtà e la concretezza. L’onorevole Clerici propone di aggiungere un’“e”: “Consiglio economico e del lavoro”. Non faremo la battaglia dell’“e”. L’onorevole Clerici può avere le sue ragioni; temendo che col mettere soltanto “del lavoro” sembrino esclusi i problemi del commercio, dell’industria e di altri settori. A dirimere ogni dubbio si potrebbe adottare l’espressione “Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro”. Scegliete pure. Se volete, ve ne troverò degli altri. Per non decidere in fretta potreste lasciare la scelta del nome al momento finale di revisione e di coordinamento del testo della Costituzione. Ciò che importa è che oggi decidiamo, e mettiamo nella Costituzione, il principio del Consiglio economico del lavoro, che esiste in tanti altri paesi, e che sarà sinteticamente espresso, nell’articolo che adotteremo, in modo da poterlo configurare con un tipo nostro ed italiano. Si realizzerà così una delle tenaci aspirazioni, che ho manifestato nei miei libri e nella mia attività, dal 1906 in poi” [215] .

L’attuale art. 99 fu approvato quasi all’unanimità.

L’art. 99 della Costituzione prevede la creazione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (C.N.E.L.) che ricalca, almeno nelle linee generali, quel Consiglio nazionale del lavoro di cui Ruini aveva tracciato il profilo nel 1920. [216]

Il fatto che il C.N.E.L., così come gli altri organi citati nella stessa sezione, e cioè il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti, sia indicato come “organo ausiliario” non esclude che abbia carattere di organo costituzionale almeno di secondo grado; organo ausiliario vuol dire che non ci si riferisce a quegli organi essenziali nei quali si esprimono e si incarnano i poteri dello Stato: il Parlamento, il Presidente della Repubblica, il Governo e la Magistratura. Ausiliario, allo stesso tempo, non significa “interno” di un potere dello Stato anzi, l’indipendenza dal governo va garantita con più diretto accordo col Parlamento.

Ruini, nonostante pensasse che dovesse esistere, nella Costituzione, un titolo a sé, dedicato ai tre organi ausiliari [217] , si accontentò, a seguito delle resistenze del Comitato di coordinamento [218] , che vi fosse una sezione indipendente dall’Amministrazione.

L’indipendenza della magistratura

Cardine dei lavori dell’Assemblea fu il principio di separazione dei poteri, teorizzato da Montesquieu; sebbene l’interpretazione del principio fornita dai costituenti italiani fosse adattata all’evoluzione della società e dell’ordinamento moderni [219] , era comunque basilare concepire un potere giudiziario autonomo, indipendente dagli altri poteri (e, quindi, “elastico”, anche rispetto alle determinazioni legislative parlamentari [220] ), dotato di garanzie costituzionali tali da assicurare sia la stessa indipendenza, sia la soggezione dei magistrati alla legge e, in particolare, allo stato di diritto.

Nelle parole usate da Ruini durante la presentazione del progetto, nell’illustrazione dell’art. 101 della Costituzione [221] , emerse chiaramente la sua idea riguardo al tema della magistratura: “un’epigrafe, una parola iniziale di tutto il titolo, quanto è più breve e lapidario, tanto è certamente migliore” [222] .

Il presidente della Commissione, sottolineando il richiamo di questo articolo all’art. 1, spiegò come la magistratura fosse non soltanto un ordine, ma, sostanzialmente, un potere dello Stato, ma che questo termine era stato omesso dai 75 per evitare equivoci ed inconvenienti; il popolo avrebbe dovuto avere la sua rappresentanza nell’organo di governo della magistratura senza che fosse l’esecutivo ad entrare nel suo Consiglio superiore. Del resto, proprio dalla stretta connessione tra il potere giudiziario e l’esercizio di tale potere quale derivato dalla sovranità popolare scaturiscono le caratteristiche tipiche della magistratura: “Per adempiere il mandato, che esercita in nome del popolo, la magistratura è autonoma e indipendente” [223] .

Democrazia diretta: il referendum

Fu Mortati il relatore dei lavori sul referendum nella Seconda Sottocommissione [224] : il giurista calabrese affermava la funzione del popolo quale organo di potere legislativo [225] e manifestava l’esigenza di consentire lo svolgimento di questa funzione non solo con la semplice scelta dei propri rappresentanti, ma anche con una più attiva forma di partecipazione [226] (parzialmente diversa era l’opinione di Ruini che diceva: “Il popolo..., piuttosto che organo, é fonte di ogni potere” [227] ). Nelle moderne tendenze democratiche [228] lo strumento più idoneo a tale scopo era il referendum: il ricorso al popolo, più intensamente utilizzato negli ordinamenti di Svizzera e Stati Uniti (dove costituiva il normale mezzo di risoluzione dei conflitti tra organi costituzionali rigidamente separati) poteva soccorrere a risolvere le controversie anche in regimi parlamentari, sostituendo la procedura, a volte troppo drastica, di scioglimento delle Camere [229] .

Il Progetto Mortati sul referendum legislativo (che non celava l’influenza della pluralità di forme referendarie previste nella Costituzione di Weimar [230] ) fu presentato dallo stesso relatore alla Seconda Sottocommissione il 17 gennaio 1947 [231] , nell’ambito della discussione sull’organizzazione costituzionale dello Stato: lo schema si sviluppava in sette articoli secondo i vari modelli del referendum sospensivo, deliberativo, abrogativo, ad iniziativa del Presidente della Repubblica (per la risoluzione dei contrasti tra le due Camere e fra Governo e Parlamento) [232] .
Mortati distinse due ipotesi di referendum: su iniziativa del Governo e su iniziativa del popolo.

Con il primo [233] , l’esecutivo avrebbe potuto sospendere una legge approvata dalle Camere o dar corso ad un disegno di legge respinto da quelle. Il popolo sarebbe stato chiamato a dirimere una controversia (necessariamente non grave, dato il carattere parlamentare dell’ordinamento) tra Governo e Parlamento in merito a singole misure legislative. Analoga possibilità era attribuita alle Camere per il rigetto di un disegno di legge dall’uno all’altro ramo del Parlamento. Il potere di indire il referendum spettava, nel progetto, al Capo dello Stato [234] .

I referendum ad iniziativa popolare erano anch’essi di vari tipi: in primo luogo, era consentito sospendere l’esecuzione di una legge approvata dal Parlamento, ma non ancora efficace, per deliberare su di essa [235] , oppure, la si poteva abrogare dopo la sua entrata in vigore; dappoi, si completava e rafforzava l’istituto dell’iniziativa legislativa (già vagliata dalla Sottocommissione) impedendo al Parlamento di disattendere le istanze di un qualificato numero di cittadini [236] .

Si prevedeva altresì il referendum regionale non solo per la materia legislativa, ma anche per singoli provvedimenti amministrativi, per alcuni dei quali il referendum era addirittura obbligatorio (assunzione di pubblici servizi, contrazione di prestiti superiori ad una certa cifra, ecc.).

Era stato deliberatamente e volontariamente escluso dal progetto qualunque caso di referendum consultivo: “il popolo non é un organo consultivo”, bensì “il più qualificato organo politico dello stato democratico” [237] .

Nel dibattito in Sottocommissione fu riconosciuta da tutti i membri l’importanza dell’introduzione del referendum nella Costituzione o, meglio, “sembra che l’introduzione del referendum non possa sollevare obiezioni” (Perassi [238] ).

Ciascuno addusse la propria motivazione per giustificarne l’ammissione “strumento di democrazia” (Grieco e Uberti [239] ), “forma di controllo popolare” (Terracini [240] ) “correttivo, integrazione, innesto” (Ruini [241] ), “mezzo di educazione politica” (Mortati [242] ), “freno alla partitocrazia” (Ruini [243] ), “progresso per la tecnica legislativa” (Einaudi [244] ). Unica voce contraria, dopo un primo intervento non ostile, fu quella di Lussu [245] , che propose di ammettere l’istituto solo in ambito comunale e regionale.

Poiché tutti, pur appoggiando l’introduzione dell’istituto referendario nella Carta Costituzionale, ritenevano necessari dei “giusti limiti” (Lami Starnuti [246] ) al suo esercizio [247] , cominciò il “processo di amputazione” (come lo definì Ruini [248] ) o di “filtro” [249] o di “potatura” [250] della proposta del relatore.

Molti si opposero al fatto che il Capo dello Stato avesse potere in ambito referendario per timore che questi diventasse “regolatore supremo della vita del paese” (Grieco [251] ) o che scavalcasse “la volontà del popolo che ha già nel Parlamento la sua espressione” (Nobile [252] ); altri, al contrario, scesero in campo a favore della proposta originaria e, lo stesso Mortati, cercò (invano) di fugare i timori sui pericoli del potere del Capo dello Stato che, comunque, avrebbe dovuto agire sotto la responsabilità dell’esecutivo [253] .

Diede ragione a questi ultimi anche Ruini [254] , rilevando l’incoerenza tra la negazione al Presidente del potere di indire referendum di propria iniziativa e l’attribuzione, invece, di quello, ben più penetrante e risolutorio, di scioglimento delle Camere (già prima dell’Assemblea, negli studi preparatori [255] , Ruini aveva scritto: “[Il referendum] può anche, come straordinario ricorso alle fonti della volontà popolare, troncare questioni e risparmiare l’esperimento più macchinoso delle convocazioni elettorali per il rinnovamento della Camera”).

In sede di votazione [256] , i Commissari respinsero la proposta: al Presidente non era consentito ricorrere alla consultazione popolare per sottoporvi una legge già esaminata (approvata o rigettata) dal Parlamento.

Dell’ampio ventaglio di referendum legislativi previsti inizialmente, la Seconda Sottocommissione ammise, al termine del dibattito, soltanto quello su iniziativa del Capo dello Stato in caso di conflitto tra le Camere (referendum arbitrale o conciliatorio) e quelli di iniziativa popolare o dei Consigli regionali aventi ad oggetto leggi la cui promulgazione fosse stata sospesa (referendum sospensivo o preventivo) o leggi già in vigore (referendum abrogativo). Inoltre, fu ampliata la categoria delle leggi non soggette a deliberazione popolare, inserendo quelle tributarie e quelle “non contenenti norme giuridiche” [257] .

Dalla Sottocommissione, nonostante lo sfoltimento delle varie ipotesi inizialmente prospettate, uscì un articolo “piuttosto chilometrico” (Ruini [258] ) sul referendum [259] .
Il Comitato di Redazione lo “ridusse a più sobria espressione” [260] , inserendo tra l’altro, come era sua prassi, alcune modifiche [261] (anche significative come nel caso della limitazione del referendum abrogativo alle leggi in vigore da almeno due anni [262] ).
In Commissione il principio del referendum fu ammesso all’unanimità: “Si era ritenuto che in regime democratico il popolo potesse esprimersi in due modi fondamentali: indirettamente con l’elezione del Parlamento e direttamente a mezzo del referendum” (Ruini [263] ).
La concordia sul principio generale, però, non si tradusse in unità di vedute sui limiti della sua applicazione.

Grassi dichiarò il referendum sospensivo o preventivo “antigiuridico e antidemocratico” perché si sarebbe prestato ai giochi ostruzionistici delle minoranze per sabotare la formazione delle leggi [264] . Togliatti intervenne affinché venissero imposti “dei limiti ristretti al referendum” [265] . La prospettiva delle manovre ostruzionistiche, che avrebbero potuto compromettere la continuità legislativa, “destò -secondo Ruini [266] - preoccupazioni” ma, alla fine, lo schema predisposto dalla Sottocommissione e rivisto dal Comitato di Redazione fu approvato dalla Commissione Costituente senza notevoli modificazioni.

All’Assemblea Costituente il carattere di novità che l’istituto referendario rivestiva nel nostro ordinamento costituzionale fu subito rilevato dal Presidente della Commissione dei “75” nella relazione accompagnatoria.
Nel suo discorso illustrativo [267] , Meuccio Ruini, oltre a descrivere le forme referendarie superstiti e le cautele introdotte, espresse le ragioni che, con le dovute riserve, ne avevano consigliato l’adozione: “Si é creduto di dover aprire la via ad una forma di manifestazione diretta di quella sovranità popolare su cui poggia tutto il nuovo edificio democratico”.
Le diatribe giuridiche, politiche e ideologiche che il referendum, in particolare sull’“uso sobrio e intelligente” (Ruini [268] ) dell’istituto, aveva sollevato fino a quel punto dei lavori erano, però, solamente il preludio delle discussioni dell’Assemblea [269] .
Mortati ripresentò, nell’adunanza plenaria, ciò che era rimasto del suo disegno iniziale, dopo le modifiche della Seconda Sottocommissione, della Commissione e del Comitato di Redazione [270] .
Difese l’istituto del referendum, in particolar modo dalle critiche provenienti da parte comunista, come “l’istituto più democratico”, col quale il Parlamento legiferava insieme col popolo, a tutela delle minoranze e a garanzia della supremazia popolare su quella partitica.
“...dopo un’insistente pioggia di emendamenti soppressivi del referendum sospensivo o preventivo si arrivò finalmente a toglierlo di mezzo” (Ruini [271] )
Il primo tipo di referendum fu anche il più controverso: le critiche cominciarono non appena fu posto in discussione l’articolo 72 [272] .

Mortati [273] , nella presentazione, aveva rilevato che il referendum sospensivo avrebbe ritardato l’entrata in vigore delle leggi con l’intervento di un esiguo numero di cittadini e che, tuttavia, anche altre Costituzioni (ad esempio, la Carta di Weimar del 1919) l’avevano adottato come strumento di garanzia delle minoranze; maggiori dubbi manifestava, invece, sul problema dell’incertezza che l’istituto avrebbe ingenerato nel diritto con la previsione di periodi di sospensione, pluralità di pubblicazioni, ecc.
Lo stesso relatore, in definitiva, si dichiarò favorevole alla soppressione (ponendo, però, come condizione l’eliminazione del termine di due anni nel referendum abrogativo).
Ruini (che personalmente votò contro), a nome della Commissione, rimise all’Assemblea la decisione [274] .
Gli emendamenti Bozzi-Cifaldi-Nitti-Persico-Nobile-Codacci Pisanelli furono approvati [275] e il referendum preventivo fu cancellato dal panorama costituzionale italiano.

L’opposizione al referendum abrogativo fu più contenuta: anche per questo Targetti aveva proposto la soppressione manifestando la propria avversione all’istituto in generale; sottolineò gli inconvenienti che avrebbe comportato per la stabilità delle norme, delle situazioni giuridiche e degli interessi [276] : “É come costruire una legislazione sulla sabbia mobile”.
Fu il Presidente della Commissione, Ruini [277] , sebbene favorevole a certe “amputazioni”, a difendere il principio della democrazia diretta: “...Il referendum uscirebbe dalla nostra Costituzione per quanto riguarda le leggi...Dove rimarrebbe?...Sopprimendo il referendum legislativo si sopprime il referendum nella sua manifestazione più vasta e concreta. Non si può dire che il caso solitario ed eccezionale del referendum per la revisione costituzionale introduca veramente il referendum su cui sembrava realizzata all’inizio la unanimità dei consensi...Così, in sostanza non [si] dà effettiva attuazione all’idea del referendum che dovrebbe essere una delle caratteristiche innovative dell’ordinamento del nuovo Stato italiano, in un senso che ormai mi sembra indispensabile in una nuova democrazia”.

Sulla stessa linea intervenne anche Perassi; l’emendamento soppressivo Targetti fu respinto con 107 voti favorevoli e 209 contrari [278] .
L’ammissione del principio, però, non aveva certamente posto fine alle polemiche.
Lo schema originario permetteva di sottoporre a consultazione popolare solo le leggi in vigore da almeno due anni: la durata e le ragioni di questo termine furono il centro di un infuocato dibattito.
Da più parti (Persico, Fuschini, ecc.) era stata avanzata la proposta di eliminare il limite dei due anni di vigenza [279] e anche Ruini [280] , a nome del Comitato, vi aderì.
Quando si trattò di mettere ai voti le diverse proposte [281] fu accolta invece la proposta della Commissione, che non poneva alcun termine.
L
’ultimo comma (il terzo) dell’articolo 72 del Progetto, nel testo originario, prevedeva i limiti di ammissibilità del referendum in ragione del tipo di legge da sottoporvi: “...queste eccezioni...sono dettate da una certa cautela...Proprio perché siamo favorevoli al referendum abbiamo voluto circondarlo di cautele perché possa dare buoni risultati” (Ruini [282] ).

Vi furono proposte sia per ammettere anche per tali casi il referendum, sia per estendere le esclusioni: Perassi e Piemonte miravano, l’uno ad includere nella previsione del terzo comma le sole leggi tributarie, l’altro, ad escludere quelle di autorizzazione per i trattati [283] .

Dal gruppo democristiano fu presentato un emendamento (Meda e altri) per aggiungere alle altre anche le leggi di amnistia perché si sarebbe rivelato assurdo ed ingiusto revocare i benefici accordati con quei provvedimenti (oltre al rischio di incoraggiare la delinquenza in vista di un referendum futuro) [284] ; Cevolotto completò la disposizione inserendo le leggi di indulto e le proposte furono approvate [285] .
Dal gruppo comunista, invece, Maria Maddalena Rossi e altri domandarono di comprendere tra le leggi escluse dal referendum anche le leggi elettorali [286] .

La reazione di Ruini, invitato ad esprimersi per la Commissione, fu inequivocabilmente contraria [287] : “Se c’è qualcosa in cui il popolo può manifestare la sua volontà é proprio il sistema elettorale: la sua sovranità si esprime qui con tutta la sua ragion d’essere ad impedire, in ipotesi, che i membri del Parlamento abusino nel regolare a comodo loro le elezioni. Non bisogna dimenticare, onorevoli colleghi, che il vero sovrano é il popolo, non il Parlamento”.

Egli espresse molti altri dubbi sulla proposta Mortati e, in specie, osservò che vi sono dei casi nei quali la soluzione dei contrasti non è automatica ed è meglio ricorrere al referendum piuttosto che al giuoco di Governi e di rinnovamento delle Camere. Per dare risposta ai vari emendamenti presentati, Ruini, nel corso del suo intervento, ribadì che tale istituto “è necessario, appunto, per togliere al Parlamento il carattere di solo organo sovrano mentre in fondo la sovranità del Parlamento è mediata, giacché il vero sovrano deve essere il popolo” [288]

Dopo questo intervento, nessun altro parlò e si passò alla votazione sul testo della Commissione nel quale il Presidente Terracini inserì l’espressione «e elettorali» che fu approvata insieme con le altre disposizioni.
Alcuni mesi più tardi, la Segreteria della Costituente pubblicò uno schema di articoli votati dall’Assemblea e lo comunicò al Comitato di Redazione: in quei fascicoli, all’articolo sul referendum, erano state omesse le parole «e elettorali»; la stessa omissione fu ripetuta dal Comitato di Redazione nella rielaborazione e modificazione del testo definitivo che venne poi approvato dall’Assemblea e emanato come Costituzione dal Capo dello Stato.

Nessuno si accorse dell’errore, né all’interno del Comitato, nel quale erano presenti alcuni firmatari dell’emendamento Rossi, né in Assemblea; probabilmente, la concitata votazione che seguì l’intervento di Ruini aveva tratto in inganno i Deputati che, credendo di votare per il testo iniziale, non si erano accorti dell’inciso che il Presidente aveva aggiunto (questi non fece notare che quell’emendamento era stato respinto dal rappresentante della Commissione) e avevano avuto l’impressione di averlo approvato senza modifiche.
Ruini fornì questa spiegazione al fatto [289] , ma altri formulano ipotesi differenti.

Giulio Andreotti [290] , Deputato alla Costituente, afferma, invece: “Quando alla Costituente votammo l’articolo sul referendum, tra le materie escluse c’erano anche le leggi elettorali. L’indicazione scomparve poi nel testo finale, tant’é vero che si parlò di uno scippo, di una dimenticanza. E scomparve in un modo strano, nel senso che quando si fece la lettura finale, tra gli articoli modificati rispetto al voto iniziale, che venivano chiamati uno ad uno, questo non fu chiamato.”

Ancor più diretta l’“accusa” riportata da Chimenti [291] : “Tra le varie spiegazioni Fulco Lanchester ne avanza una suggestiva, che delinea una responsabilità personale: «In realtà il “giallo” ha probabilmente un colpevole più autorevole e determinato, nella persona dello stesso Ruini....Le variazioni del testo coordinato approvato il 22 dicembre dall’Assemblea vennero operate sotto la presidenza dello stesso Ruini. Per cui é ipotizzabile che egli stesso abbia “forzato” la mano all’Assemblea». E forse é proprio per questo che Gaetano Salvemini, scherzosamente, parlava di «Costituzione Ruini» come ricordano ancora oggi i familiari dello scomparso Presidente della Commissione dei 75.” [292]

Al termine della discussione [293] , il Presidente dei “75” precisò che le questioni irrisolte dalla Carta (tra le quali anche il c.d. “vuoto legislativo”) sarebbero state risolte da un’indispensabile legge generale sul referendum.

 

[202] Ruini Meuccio, La nostra e le cento Costituzioni del mondo. Problemi aperti: organi costituzionali, Milano, 1964, p. 459
[203] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 14
[204] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 8
[205] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 10
[206] Nel progetto di Beneduce vi era anche qualche preciso accenno ad una facoltà legislativa in determinate materie.
[207] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 10
[208] In Francia, infatti, era stata data vita ad un Consiglio Nazionale del Lavoro, per i problemi concernenti il lavoro e la politica sociale, e ad Consiglio economico, a carattere consultivo.
[209] Alcuni svolgevano anche un’opera di consulta legislativa.
[210] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 14
[211] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 14
[212] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 15
[213] Ruini Meuccio, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: commento dell’art. 99 della Costituzione, Milano, 1950, p. 15
[214] Riteneva inoltre che avrebbe potuto risolversi con legge ordinaria.
[215] Atti Assemblea Costituente, seduta del 25 ottobre 1947, intervento riportato in Ruini Meuccio, La nostra e le cento Costituzioni del mondo. Problemi aperti: organi costituzionali, Milano, 1964, pp. 477-478
[216] D’Angelo Lucio, Il Parlamento italiano. 1861-1988, Milano, 1989, vol. XIV
[217] C.N.E.L., Consiglio di Stato, Corte dei Conti
[218] Il Comitato temeva che, facendo un titolo in parallelo a Parlamento, Governo e Magistratura, si desse agli organi secondari un’importanza di primo grado che non dovevano avere.
[219] Ne è un esempio il ruolo attribuito al Capo dello Stato; ne riferisce Ruini in Le confessioni pel domani (da un ultraottuagenario), Ricordi di pensiero e di vita e per la storia di domani, bozza inedita conservata in Archivio Meuccio Ruini (c/o Biblioteca “Panizzi”-Reggio Emilia)
[220] Ruini Meuccio, Le confessioni pel domani (da un ultraottuagenario), Ricordi di pensiero e di vita e per la storia di domani, bozza inedita conservata in Archivio Meuccio Ruini (c/o Biblioteca “Panizzi”-Reggio Emilia)
[221] La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto alla legge.
[222] Atti Assemblea Costituente, seduta del 20 novembre 1947, p. 2283, in Falzone V.-Palermo F.-Cosentino F., La Costituzione della Repubblica italiana illustrata con i lavori preparatori, Milano, 1976, p. 321
[223] Atti Assemblea Costituente, seduta del 20 novembre 1947, p. 2283, in Falzone V.-Palermo F.-Cosentino F., La Costituzione della Repubblica italiana illustrata con i lavori preparatori, Milano, 1976, p. 321
[224] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 3 settembre 1946, pp. 93 ss.
[225] “Nello schema mortatiano...il popolo [é] «fattore di decisione finale e organo motore dello Stato»“, in AA.VV., Il parlamento Italiano 1861-1988. 1946-1947: Repubblica e Costituzione. Dalla luogotenenza di Umberto alla presidenza De Nicola, Milano, 1989, vol. XIV, p. 367; contra, Crisafulli Vezio, La sovranità popolare nella Costituzione Italiana, in Scritti Giuridici in memoria di Vittorio Emanuele Orlando, Padova, 1957, vol. VI, pp. 428 ss.
[226] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 3 settembre 1946, p. 93; Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 8
[227] Ruini Meuccio, Postille: se e come si può e si deve ripensare e rivedere la nostra Costituzione, p. 10, testo inedito conservato in Archivio Meuccio Ruini (c/o Biblioteca “Panizzi”-Reggio Emilia)
[228] Ruini Meuccio, Verso la Costituente. Problemi della Costituzione, Roma, 1945, p. 51
[229] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 28
[230] Salerno Giulio Maria, Referendum, Enciclopedia del diritto, Milano, 1988, vol. XXXIX, p. 207
[231] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 17 gennaio 1947, pp. 817 ss.
[232] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 8
[233] Articolo 1 del Progetto Mortati: «Oltre che nel caso previsto dall’articolo 38, il Capo dello Stato ha facoltà di indire il referendum su una legge a lui sottoposta per la promulgazione, nel termine prescritto per procedere a questa. Analoga facoltà compete al Capo dello Stato per disegni di legge rigettati dal Parlamento. Egli può usarne nel termine di un mese dalla deliberazione di rigetto.»
[234] Solo formalmente, dato che si era già prescritta la necessità della controfirma del Presidente del Consiglio.
[235] Articolo 2 del Progetto Mortati:
Nel termine prescritto per la promulgazione, un ventesimo degli elettori iscritti potrà richiedere che sia indetto un referendum su una legge approvata dal Parlamento.»
[236] Articolo 3 del Progetto Mortati:
L’iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto, redatto in articoli, da parte di almeno 100 mila elettori. Ove tale progetto, che deve essere presentato subito dal Governo al Parlamento, non venga, nel termine di sei mesi dalla presentazione, preso in considerazione, o sia rigettato, o sottoposto ad emendamenti, si deve procedere al referendum su di esso, quando ciò sia stato stabilito originariamente o sia richiesto da almeno un ventesimo degli elettori iscritti e il progetto sia accompagnato dalla relazione di un comitato di tecnici della materia cui esso si riferisce. Si procede analogamente quando la richiesta degli elettori sia rivolta all’abrogazione di una legge già in vigore o di singole parti di essa. L’abrogazione produce i suoi effetti dal momento in cui la deliberazione popolare che la dispone sia resa nota.»
[237] Mortati, riportato da AA.VV., Il parlamento Italiano 1861-1988. 1946-1947: Repubblica e Costituzione. Dalla luogotenenza di Umberto alla presidenza De Nicola, Milano, 1989, vol. XIV, p. 368
ortati individuava “il corpo elettorale come organo titolare di vere e proprie funzioni normative...e di risoluzione delle situazioni di stallo politico”; in De Siervo Ugo, Il progetto democratico cristiano e le altre proposte: scelte e confronti costituzionali, in Rossini G., “Democrazia Cristiana e Costituente nella società del dopoguerra”, Roma, 1980, vol. II, p. 646
[238] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1267
[239] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 17 gennaio 1947, rispettivamente a p. 823 e a p. 819
[240] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 17 gennaio 1947, p. 824
[241] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 27
[242] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 20 gennaio 1947, p. 839
[243] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 27
[244] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 18 gennaio 1947, p. 829
[245] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 20 gennaio 1947, p. 836
[246] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 17 gennaio 1947, p. 821
[247] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 9
[248] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 7
[249] Salerno Giulio Maria, Referendum, Enciclopedia del diritto, Milano, 1988, vol. XXXIX, p. 208
[250] Gemma Claudio, Nota alla sentenza della Corte Costituzionale n. 2 del 1994, in Giurisprudenza Costituzionale 1994, p. 32
[251] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 17 gennaio 1947, p. 823
[252] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 17 gennaio 1947, p. 820
[253] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 17 gennaio 1947, p. 825
[254] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 9
[255] Ruini Meuccio, Verso la Costituente. Problemi della Costituzione, Roma, 1945, p. 55; il medesimo concetto é ripetuto dallo stesso Ruini, in Atti Assemblea Costituente, seduta del 15 ottobre 1947, p. 1247: “Un atto di decisione del popolo tronca ogni incertezza”
[256] Resoconto sommario II Sottocommissione Costituente, seduta del 18 gennaio 1947, p. 828
[257] La formulazione, ambigua, appare più ampia rispetto alle “leggi di ratifica”.
[258] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 10
[259] Testo degli articoli redatti dalla II Sottocommissione: Sarà indetto referendum su una legge approvata dal Parlamento quando ne facciano richiesta cinquecentomila elettori o sette Consigli regionali. - Il termine della promulgazione [un mese] é sospeso se entro quindici giorni dalla pubblicazione provvisoria della legge approvata cinquantamila elettori o tre Consigli regionali dichiarino di prendere l’iniziativa del referendum.
Il completamento del numero delle firme o delle adesioni richieste dei Consigli regionali per farsi luogo al referendum ai sensi del primo comma deve avvenire entro due mesi dalla stessa data di pubblicazione.
Non potrà essere sottoposto a referendum un disegno di legge per il quale le due Camere a maggioranza assoluta abbiano dichiarato il carattere di urgenza.
Si procede analogamente quando il referendum sia rivolto all’abrogazione di una legge o di un decreto legislativo in vigore.
Non é consentito il referendum diretto all’abrogazione di leggi tributarie e di quelle non contenenti norme giuridiche.
Non possono essere soggette a referendum le leggi di autorizzazione dei trattati internazionali né le leggi di approvazione del bilancio.»
«Il diritto di partecipare al referendum compete a tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei Deputati.
La proposta sottoposta a referendum s’intende approvata quando abbia raccolto la maggioranza dei voti validi espressi e purché abbiano partecipato alla votazione i due quinti degli aventi diritto.
Una legge determinerà le altre modalità di attuazione del referendum.»
[260] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 10
[261] Articoli 70-71 predisposti dal Comitato di Redazione:
«L’entrata in vigore d’una legge non dichiarata urgente é sospesa quando, entro quindici giorni dalla sua pubblicazione, cinquantamila elettori o tre Consigli regionali chieggono che sia sottoposta a referendum popolare. Il referendum ha luogo se nei due mesi dalla pubblicazione della legge l’iniziativa per indirlo ottiene l’adesione, complessivamente, di cinquecentomila elettori o di sette Consigli regionali. Non é ammesso il referendum per le leggi tributarie, di approvazione del bilancio e di ratifica dei trattati.
Si procede altresì a referendum se cinquecentomila elettori o sette Consigli regionali fanno domanda di abrogare una legge che sia in vigore da almeno due anni. Il referendum non é ammesso per le leggi tributarie.»
«Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei Deputati.
La proposta soggetta a referendum é approvata se hanno partecipato alla votazione i due quinti degli aventi diritto e se é raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.
La legge determina le modalità di attuazione del referendum.»
[262] Articolo 70 comma 2° redatto dal Comitato di Redazione
[263] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1268
[264] Atti Commissione Costituente, seduta del 29 gennaio 1947, p. 231; anche in Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, 10
[265] Atti Commissione Costituente, seduta del 29 gennaio 1947, p. 231
[266] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 11
[267] Relazione al Progetto di Costituzione della Repubblica Italiana, p. 11
[268] Ruini Meuccio, I lineamenti della nostra Costituzione. A chiusura della discussione generale sul Progetto. Discorso pronunciato all’Assemblea Costituente nella seduta del 12 marzo 1947, p. 34; Ruini parla della necessità di un uso “savio e corretto” anche in Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1268
[269] Atti Assemblea Costituente, sedute del 15-16-17 ottobre 1947, pp. 1259 ss.
[270] Battelli Maurice, Le istituzioni di democrazia diretta, in Commentario sistematico alla Costituzione italiana, diretto da Calamandrei-Levi, Firenze, 1950, vol. II, p. 70: “Il progetto di Costituzione approvato dalla Commissione contemplava tre casi di referendum legislativo.”
[271] Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, p. 11
[272] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1260
[273] Mortati, Discorso pronunciato all’Assemblea nella seduta del 18 settembre 1947, in Bojardi Franco, I dieci discorsi della nuova Italia. Dagli atti dell’Assemblea Costituente, Roma, 1987, p. 212
[274] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1269
[275] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1271
[276] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1265
[277] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, pp. 1267 ss.
[278] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1273
[279] Mortati l’aveva indicata come condizione per sopprimere il referendum preventivo; v. Discorso pronunciato all’Assemblea nella seduta del 18 settembre 1947, in Bojardi Franco, I dieci discorsi della nuova Italia. Dagli atti dell’Assemblea Costituente, Roma, 1987, p. 212
[280] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1276
[281] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, pp. 1284-1285
[282] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1286
[283] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1287
[284] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1288
[285] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1289
[286] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1288
[287] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, p. 1288
[288] De Siervo Ugo, Scelte della Costituente e cultura giuridica, Bologna, 1980, p. 164
[289] La narrazione dei fatti secondo Ruini é in Ruini Meuccio, Il referendum popolare e la revisione della Costituzione, Milano, 1953, pp. 12-13
[290] Andreotti Giulio, Intervista a Il Messaggero, 15 gennaio 1990
[291] Chimenti Anna, Storia dei referendum, Roma-Bari, 1993, p. 12
[292] Nel suo Postille: se e come si può e si deve ripensare e rivedere la nostra Costituzione, appunti, bozze, corrispondenza e materiale inedito conservato in Archivio Meuccio Ruini (c/o Biblioteca “Panizzi”-Reggio Emilia) Ruini ironizza sulla frase di Salvemini: “Salvemini ha chiamato la nostra Costituzione: la Costituzione Ruini. Per dir male dell’una e dell’altro. Ma è il più grande elogio che si sia fatto a Ruini.”
[293] Atti Assemblea Costituente, seduta del 16 ottobre 1947, pp. 1290-1291

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