STORIA UNIVERSALE - CONVENZIONE EUROPEA DIRITTI DELL'UOMO

1 . Premessa storica: l'evoluzione, nel sistema europeo, delle forme di tutela dei diritti umani

2. Le principali problematiche attinenti alla carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

3. La ricostruzione delle varie fasi del percorso, finalizzato alla redazione della Carta

4. Scheda di sintesi del progetto di Carta dei diritti

5. Le vicende parlamentari della Carta dei diritti

Note

Abstract

1. Premessa storica: l'evoluzione, nel sistema europeo, delle forme di tutela dei diritti umani.

La teoria della sovranità dello Stato ha per lungo tempo confinato la protezione dei diritti fondamentali nell'ambito dell'ordinamento e delle costituzioni dei singoli Paesi, ostacolando lo sviluppo in Europa di forme di tutela sovranazionale.

Dopo la prima guerra mondiale, con il Patto della Società per le Nazioni, la garanzia dei diritti cominciò a radicarsi in ambiti diversi da quello statuale. Il fattore storico che diede l'impulso a questa nuova fase fu costituito dalla creazione di nuovi Stati europei, a seguito dei trattati di pace, nei quali si stabilirono minoranze etniche per la cui tutela fu creato un apposito organismo in seno alla Società delle Nazioni, ossia la Commissione per le minoranze, con il compito di esaminare le petizioni relative a violazioni di diritti fondamentali da parte degli Stati.

Dopo la seconda guerra mondiale, il Consiglio d'Europa promosse la Convenzione di Roma del 4 novembre 1950, la quale, richiamandosi espressamente ai principi supremi enunciati nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (adottata dall'Assemblea delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948), supera la vecchia concezione dell'affidamento della tutela dei diritti fondamentali ai soli ordinamenti statuali, istituendo un nuovo organo sovranazionale, la Corte europea dei diritti dell'uomo.

Il profilo di maggior rilievo della sopracitata Convenzione europea va individuato nel sistema di controllo istituito, a protezione dei diritti umani. Sono previste due distinte tipologie di atti d'iniziativa: da un lato i cd. ricorsi interstatatali, presentabili da parte dei singoli Stati membri e dall'altro i ricorsi individuali, i quali consentono al singolo che lamenti la violazione di un proprio diritto, la possibilità di adire direttamente la Corte europea dei diritti dell'uomo, senza un'intermediazione statuale.

La prevalenza nell'ambito comunitario del profilo inerente all'integrazione economica fra i paesi membri ha precluso finora l'elaborazione di un'organica disciplina europea per la tutela dei diritti fondamentali.
La crescente attenzione - in ambito comunitario - alle problematiche inerenti alla tutela dei diritti umani ha trovato un primo riconoscimento a livello normativo, a partire dall'Atto Unico Europeo, entrato in vigore il 1 luglio 1987.

Nel preambolo dell'Atto Unico è enunciata tra le finalità primarie dell'Europa comunitaria la promozione di una democrazia, fondata "sui diritti fondamentali riconosciuti dalle Costituzioni e dalle leggi degli Stati membri, nonché dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dalla Carta sociale europea, e precisamente la libertà, l'uguaglianza e la giustizia sociale".
In tale settore è intervenuta un'ampia elaborazione giurisprudenziale della Corte di Giustizia delle Comunità europee, che ha inserito i diritti fondamentali nell'ambito dei principi generali di diritto comunitario, enucleandoli sia dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e sia dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri.
Infatti, con l'entrata in vigore, nel 1992, del Trattato di Maastricht, il profilo attinente alla garanzia dei diritti fondamentali viene sancito e riconosciuto a livello normativo attraverso la disposizione in base alla quale "l'Unione europea rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto pricipi generali del diritto comunitario (art. 6 comma 2, del Trattato sull'Unione Europea nel testo consolidato).

Anche nell'ambito del secondo pilastro, consistente nella politica estera e di sicurezza comune, i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali vengono espressamente inseriti tra gli obiettivi della PESC (art. 1 TUE).
Anche il Trattato di Amsterdam introduce, in materia di diritti fondamentali, innovazioni che appaiono di un certo rilievo.
All'art. 7 del TUE 1) il trattato in questione contempla una procedura sanzionatoria attraverso la quale il Consiglio, riunito nella composizione dei Capi di Stato o di Governo può, su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione e previo parere del Parlamento europeo, accertare "l'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro" dei principi di libertà, democrazia , rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, assumendo all'unanimità apposita deliberazione che conclude la prima fase della "constatazione" della violazione.
In tale meccanismo procedurale, gli organi comunitari interessati sono solo quelli di natura "politica", ossia il Parlamento, che interviene in funzione consultiva, la Commissione a cui spetta l'adozione degli atti di iniziativa (ossia la proposta) e il Consiglio che assume l'atto decisionale.

La connotazione di gravità e persistenza della violazione dei diritti umani, che deve qualificare il comportamento di uno Stato membro ai fini della possibilità di attivare la procedura in questione, nonché il principio dell'unanimità dei consensi per l'adozione della delibera "di constatazione" sembrano delimitare l'ambito applicativo della procedura a casi eccezionali. Nella seconda fase dell'iter procedimentale il Consiglio può decidere di adottare misure sanzionatorie di un certo rilievo, consistenti nella sospensione di uno stato membro da alcuni diritti spettanti allo stesso in virtù del Trattato (ad esempio, il diritto di voto in seno alle istituzioni comunitarie).

2. Le principali problematiche attinenti alla carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

I trattati europei non contengono una precisa elencazione dei diritti fondamentali. L'art. 6 comma 1 del Trattato sull'Unione europea si limita ad enunciare che "l'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali" .

Da un lato, si può rilevare che rientrano nell'ambito della categoria in questione tutti i diritti tutelati dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo (in quanto citati nell'art. 6 comma 2 TUE), tra i quali sono stati inquadrati (2) i diritti a tutela della vita e dell'integrità fisica (diritto alla vita, divieto di tortura o di pene contrarie al senso di umanità, divieto di schiavitù e del lavoro forzato), diritti inerenti alla libertà ed alla sicurezza (tutela contro le forme indebite di limitazione della libertà personale, libertà di circolazione dei cittadini all'interno dello Stato, divieto di espulsione di cittadini, divieto di espulsioni collettive di stranieri), diritti "giudiziari" (diritto alla tutela giurisdizionale per le eventuali violazioni subite, garanzie processuali), diritti a tutela della vita privata (ossia a protezione della vita familiare, del domicilio, della corrospondenza, ed inoltre il diritto di sposarsi e di fondare una famiglia), diritti a tutela dell'attività intellettuale (libertà di pensiero, di coscienza, di religione nonché il diritto all'istruzione), diritti a protezione dell'attività politico-sociale (libertà di riunione e di associazione, libertà sindacale, diritto di voto), diritti a protezione dell'attività economica, in relazione al diritto di proprietà.

Oltre ai diritti menzionati dalla Convenzione del 1950, occorre considerare i diritti che la Corte di giustizia ha enucleato non solo sulla base della Convenzione stessa, ma anche alla stregua delle tradizioni costituzionali degli Stati membri. Tra i diritti fondamentali in un'accezione più lata si possono annoverare anche quelli inerenti alla cittadinanza europea (art. 17 del trattato CEE), tra i quali rientrano il diritto di libera circolazione e di soggiorno sul territorio dell'Unione (art.18 del trattato CEE), il diritto di elettorato attivo e passivo per le elezioni europee (art.19 del trattato CEE), il diritto alla protezione diplomatica e consolare anche da parte di altri Stati dell'Unione diversi da quello di cui si è ha la cittadinanza (art. 20 del trattato CEE), il diritto di petizione al Parlamento europeo (art. 21 del trattato CEE) e di ricorso al mediatore (che svolge una funzione tutoria nell'ambito dei casi di cattiva amministrazione delle Istituzioni e degli organi comunitari), ai sensi dell'art. 21 del trattato CEE.

Va inoltre considerato che tra gli obiettivi dell'Unione, come definiti da ultimo dal Trattato di Amsterdam, si colloca anche la lotta alla discriminazione. L'articolo 12 del Trattato che istituisce la Comunità europea sancisce infatti il divieto di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità e il successivo articolo 13 prevede che il Consiglio possa prendere le misure necessarie per combattere le discriminazioni basate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l'età o le tendenze sessuali.

Infine, resta da esaminare il problema inerente ai diritti sociali (cd. diritti umani di seconda generazione) e ai diritti collettivi (cd. di terza generazione). Va a tal proposito rilevato che, nonostante la sussistenza della Carta sociale europea del 1961, della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, nonché della dichiarazione sulla protezione delle minoranze della Conferenza sulla dimensione umana della CSCE del giugno 1990, si discute comunque in ordine all'inquadrabilità dei diritti sociali nonché di quelli collettivi, nell'ambito dei principi comuni agli Stati membri di cui all'art. 6 comma 1 o comunque tra i diritti che derivano dalle tradizioni costituzionali comuni di cui al secondo comma dell'art.6 (3).

Comunque, il problema dell'esatta enunciazione dei diritti, nonché della "visibilità" degli stessi, sembrerebbe costituire una delle ragioni di fondo che hanno indotto il sistema europeo ad intraprendere la via della "codificazione dei diritti fondamentali" e quindi della cd. Carta europea dei diritti.
Negli ultimi anni anche gli organi comunitari sembrano avere un'attenzione sempre più intensa verso le problematiche inerenti al rispetto dei diritti fondamentali, avendo sottolineato più volte, mediante risoluzioni e dichiarazioni, la necessità per l'Unione europea di fondarsi non solo su principi di ispirazione economica ma anche su valori universali inerenti alla promozione dei diritti dell'uomo, della democrazia e dello Stato di diritto.

L'obiettivo essenziale sotteso all'elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali (come risulta anche dalle conclusioni del Consiglio di Colonia) si sostanzia nella necessità di "sancire la straordinaria rilevanza e la portata dei diritti fondamentali in modo visibile per i cittadini dell'Unione" (4). Il lavoro di elaborazione della Carta si connota quindi più come "rivelazione" che come "creazione", "più di compilazione che di innovazione" (5) .
La Carta, dunque, non dovrà "cedere alla tentazione della novità a qualsiasi costo" (6), essendo necessario l'espletamento di un lavoro di codificazione effettuato partendo dalle fonti già esistenti in ambito europeo (Convenzione europea dei diritti dell'uomo, giurisprudenza della Corte di giustizia ecc.) e integrando i diritti civili e politici classici e i diritti del cittadino, contemplati dai trattati, con i diritti economici e sociali, "nella misura in cui essi non siano unicamente a fondamento di obiettivi per l'azione dell'Unione" (7).
Va a tal proposito precisato che il problema di considerare o meno i diritti sociali come diritti fondamentali trova differenti soluzioni nelle esperienze costituzionali europee. In relazione alle esperienze costituzionali di Italia e in parte della Germania, va rilevato che i diritti sociali sono considerati diritti inviolabili, aventi un valore tendenzialmente simile a quello dei diritti civili e dei diritti dell'uomo (8); in paesi di tradizione di common law, vi è una differente impostazione relativa ai diritti sociali, che tenderebbe a configurare gli stessi come obiettivi politici da raggiungere più che come veri e propri diritti del cittadino.

Alcuni membri, come la Gran Bretagna e i paesi scandinavi, hanno così sostenuto, in armonia con l'impostazione giuridico-costituzionale sopra evidenziata, che i diritti di natura sociale contemplati dalla Carta non possono essere tutelati a livello giustiziale. Secondo tale impostazione nessun cittadino potrebbe esperire rimedi giurisdizionali, lamentando, ad esempio, la circostanza di non disporre di risorse adeguate per condurre un'esistenza dignitosa.

Altri membri (ad esempio il professor Jurgen Meyer, deputato del Bundestag tedesco, e l'europarlamentare italiana Elena Paciotti, entrambi componenti della Convenzione incaricata di elaborare il progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea su cui cfr. infra) hanno osservato che non esiste una rigida distinzione fra "diritti" azionabili e "princìpi" meramente dichiarativi, motivando tale assunto col fatto che molti principi sociali (ad esempio la libertà sindacale) si configurerebbero come applicazioni al mondo del lavoro di diritti civili "classici" (ad esempio la libertà di associazione) ed in quanto tali sarebbero idonei a radicare una tutela giurisdizionale piena (9).

D'altra parte è stato rilevato che i "princìpi" sono presenti anche in altri settori dell'ordinamento giuridico (si pensi al principio di uguaglianza) e che spesso la giurisprudenza ha applicato gli stessi a fattispecie concrete e a casi specifici.

In questo contesto, occorre affrontare in via preliminare due importanti problematiche teoriche, l'una relativa al rapporto tra il sistema di tutela garantito dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e quello garantito dal sistema comunitario, e l'altro relativo al valore giuridico della Carta.

Il rapporto tra l'attuale sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali, incentrato sulla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e quello conseguente alla redazione di una Carta europea dei diritti, è stato talora ritenuto non privo di aspetti complessi, specie nei casi in cui chiamata ad applicare la Carta, la Corte di giustizia si trovi ad interpretare quegli stessi diritti su cui è già intervenuta una pronuncia dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.

Sono state avanzate varie proposte, quali l'adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea dei diritti umani o la creazione di un meccanismo di collegamento tra le due Corti in questione. Va comunque evidenziato che la proposta, avanzata in diverse occasioni, di realizzare l'adesione dell'Unione alla Convenzione europea (che è stata stipulata nell'ambito del Consiglio d'Europa il quale, come è noto, costituisce un'organizzazione internazionale distinta), è stata ritenuta dalla Corte di Giustizia incompatibile con l'attuale ordinamento dell'Unione stessa, principalmente in base alla considerazione che questo non attribuisce ad essa una corrispondente competenza.

La possibile adesione della Comunità alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo è stato l'oggetto del parere richiesto dal Consiglio alla Corte di giustizia nell'aprile del 1994. In particolare si chiedeva alla Corte di precisare se "... l'adesione della Comunità europea alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali... sia compatibile con il Trattato istitutivo della Comunità europea".

Nel parere emanato il 28 marzo 1996 la Corte ha affermato che allo stato attuale del diritto comunitario la Comunità europea non ha la competenza per aderire alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, specificando che tale adesione sarebbe tuttavia realizzabile mediante una revisione dei Trattati. L'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa ha approvato una risoluzione ed una raccomandazione, rispettivamente rivolte ai paesi dell'UE e al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa affinché i rispettivi trattati siano modificati in modo tale da consentire l'adesione alla Convenzione Europea dei diritti dell'uomo.

E' comunque maturata la diversa iniziativa tendente all'inserimento nei trattati europei di una dichiarazione dei diritti, fondata sulla convenzione europea e sugli altri documenti internazionali cui gli stati membri dell'Unione aderiscono, ma destinato ad assumere l'efficacia giuridica propria delle clausole in essi contenute.

In merito al rapporto tra Convenzione europea e Carta dei diritti, va rilevato che la soluzione emersa chiarisce che il livello di protezione offerto dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo costituisce uno standard minimo (10), tale da non precludere un ampliamento ed un rafforzamento di tutela, potendo quindi la Corte di giustizia dell'Unione europea interpretare i diritti civili e politici in maniera più favorevole al cittadino di quanto stabilito dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo o dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. L'art. 52 comma 2 del Progetto di Carta precisa al secondo capoverso che pur dovendo intendersi uguali il significato e la portata dei diritti contemplati contemporaneamente dalla Carta e dalla Convenzione europea del 1950, tuttavia ciò non preclude che il diritto dell'Unione conceda una protezione più estesa" .

Per quel che concerne invece le problematiche inerenti all'individuazione della posizione della Carta nell'ambito della gerarchia delle fonti di diritto comunitarie, va evidenziato che le soluzioni enucleate in ordine al problema in questione talora sono state ritenute tali da poter avere ripercussioni nell'ambito del processo di evoluzione dell'Unione europea, da organizzazione internazionale, quale essa è nata, verso forme simili a quelle proprie degli stati federali o confederali.

Infatti, va rilevato che la Carta dei diritti fondamentali potrebbe in futuro assumere, nell'ambito della gerarchia delle fonti di diritto comunitario, il ruolo di componente essenziale di una vera e propria Costituzione europea (11).
Il Consiglio di Colonia, nelle conclusioni, ha precisato che solo dopo la proclamazione comune della Carta ad opera del Parlamento europeo del Consiglio e della Commissione, si potrà "esaminare se, ed eventualmente in quale modo la Carta possa essere integrata nei trattati".

Quindi il problema della natura giuridica della Carta (e di conseguenza il problema della sua posizione nell'ambito della gerarchia delle fonti Comunitarie) è stato rimandato ad una fase successiva, in quanto si è valutato che "a questo stadio dei lavori, le considerazioni relative al contenuto della Carta devono restare prioritarie"(12).

In relazione al connesso profilo riguardante l'ambito di applicazione della Carta, è stato osservato che alcune disposizioni della Carta sembrerebbero disciplinare materie di più ampio respiro rispetto al nucleo delimitato delle competenze dell'Unione.

La Gran Bretagna e i paesi scandinavi hanno a tal proposito espresso la preoccupazione che la Carta estenda le competenze dell'Unione a materie fino ad oggi di pertinenza esclusiva della sovranità degli Stati nazionali (13).

E' stata tuttavia predisposta una "clausola orizzontale", la quale chiarisce che la Carta non ha come fine quello di modificare le competenze dell'Unione (come dispone espressamente l'art. 51 del Progetto di Carta di diritti emanato a Bruxelles il 10/10/2000), in quanto una siffatta innovazione potrebbe essere introdotta solo attraverso l'attivazione dell'apposito iter procedimentale di revisione dei Trattati (14).

3. La ricostruzione delle varie fasi del percorso, finalizzato alla redazione della Carta.

Il processo finalizzato alla redazione di una Carta europea dei diritti fondamentali può farsi iniziare già nel 1995. In quell'anno la Commissione europea aveva incluso nei programmi delle sue attività la creazione di un comitato di esperti il quale valutasse le prospettive di sviluppo dei principi, espressi nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, nell'ambito della revisione dei trattati istitutivi dell'Unione europea.

Nella sua relazione, presentata nel marzo del 1996, il Comitato affermò l'opportunità che, in occasione della successiva conferenza intergovernativa, venisse compiuto un primo passo per la "codificazione" dei diritti civili e sociali.

Il 10 dicembre 1998 il Consiglio ha emesso a Vienna una dichiarazione, in occasione del 50° anniversario della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo. Il documento afferma che l'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e libertà fondamentali nonché sullo stato di diritto. La dichiarazione , inoltre, esprime le preoccupazioni dell'Unione in materia di diritti umani, fornisce indirizzi e propone iniziative per rafforzare ulteriormente il ruolo centrale dei diritti umani nell'ambito europeo e comunitario.

La Commissione europea ha inserito la prosecuzione dell'indagine sulla tutela dei diritti fondamentali nell'Unione europea nel suo programma di azione sociale 1998-2000 e, in attuazione di questa decisione, è stato costituito un nuovo Comitato di esperti, presieduto dal prof. Spiro Simitis e composto di altri otto giuristi, il quale nel febbraio 1999 ha depositato un suo rapporto (in formato .pdf) con cui sono stati analizzati i risvolti giuridici connessi alla Carta europea dei diritti fondamentali.

Il compito assegnato al Comitato di esperti comprendeva due ordini di problematiche riguardanti da una parte l'individuazione dei contenuti della Carta, dall'altra la determinazione della posizione che essa dovrebbe assumere nel sistema delle fonti del diritto comunitario.

Per quanto concerne il primo ordine di questioni il Comitato ha prefigurato un catalogo dei diritti fondamentali "aperto" (e non quindi rigidamente chiuso). La garanzia dei diritti, quindi, è stata concepita come processo aperto, in armonia con la tendenze presenti in molte esperienze costituzionali europee, tra cui quella italiana che all'art. 2 Cost. contempla una clausola aperta e quella tedesca che configura il principio della Frei Entfaltung der Persönlichkeit (libero sviluppo della personalità). La soluzione di considerare il riconoscimento esplicito dei diritti fondamentali come un processo aperto dovrebbe consentire all'Unione europea "la possibilità di adattare i principi a cui essa si ispira ai bisogni di una società caratterizzata da mutamenti costanti, che porranno sempre nuove sfide sul piano dei diritti fondamentali, come rivela l'esperienza nel campo delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni e della biotecnologia " (15).
Il Comitato Simitis ha affermato anche l'indivisibilità di diritti civili dai diritti sociali, precisando che la mancata consapevolezza di questa interdipendenza potrebbe compromettere la "protezione sia degli uni che degli altri".

Per quel che concerne il problema inerente alla posizione della Carta nell'ambito delle fonti di diritto comunitarie (per la cui trattazione si rinvia al paragrafo precedente), va rilevato che il Comitato Simitis ha sostenuto che "il testo contenente i diritti andrà inserito in una parte speciale o in un titolo particolare dei trattati".
Il Consiglio europeo riunito a Colonia il 3-4 giugno 1999 ha deciso di elaborare una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
Nella decisione riportata nell'allegato IV alle Conclusioni della Presidenza, si afferma che la garanzia dei diritti fondamentali non solo costituisce un valore fondante dell'Unione ma è anche alla base della legittimità dell'ordinamento comunitario stesso. L'obbligo per l'Unione di tutelare i diritti dell'uomo è ormai un elemento che la giurisprudenza della Corte di giustizia europea ha più volte confermato. Tuttavia nella particolare fase storica in cui si viene a trovare l'Unione, è necessario, a giudizio del Consiglio europeo " ... elaborare una Carta di tali diritti al fine di sancirne in modo visibile l'importanza capitale e la portata per i cittadini dell'Unione".

Per quel che concerne il contenuto della Carta, il Consiglio europeo ritiene che esso debba comprendere "i diritti di libertà e uguaglianza, nonché i diritti procedurali fondamentali garantiti dalla convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario. La Carta deve inoltre contenere i diritti fondamentali riservati ai cittadini dell'Unione. Nell'elaborazione della Carta occorrerà inoltre prendere in considerazione diritti economici e sociali quali sono enunciati nella Carta sociale europea e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (articolo 136 TCE), nella misura in cui essi non sono unicamente a fondamento di obiettivi per l'azione dell'Unione."

Per quel che concerne l'organo incaricato dell'elaborazione del progetto di Carta dei diritti, va rilevato che secondo le indicazioni del Consiglio europeo esso ha assunto una composizione mista: delegati dei capi di Stato o di Governo, delegati del Presidente della Commissione europea, delegati del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali.

La Corte di giustizia è stata chiamata a rivestire, tramite propri rappresentanti, un ruolo di osservatore, mentre il Comitato economico e sociale, il Comitato delle Regioni ed i rappresentanti di gruppi sociali e gli esperti in materia sono stati chiamati ad esprimere le proprie valutazioni attraverso appositi pareri.

Il termine dei lavori dell'organo è stato fissato dal Consiglio europeo di Colonia per il mese di dicembre 2000. In occasione di tale scadenza il Consiglio europeo sulla base del progetto di Carta elaborato dall'organo proporrà al Parlamento europeo ed alla Commissione di "... proclamare solennemente, insieme con il Consiglio, una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Successivamente occorrerà esaminare ... l'eventualità e le modalità necessarie per integrare la Carta nei trattati...".

Allo scopo di evitare che le decisioni sull'adozione di una Carta dei diritti non rimanessero mere statuizioni di principio, il Consiglio europeo di Colonia ha invitato la successiva presidenza di turno dell'UE ad attivarsi affinché nel Consiglio europeo di Tampere, fosse stato possibile il consenso sulle misure operative e pratiche finalizzate a dare avvio ai lavori dell'organo incaricato di varare il progetto di Carta.

Nel Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 sono stati definite le questioni operative ed organizzative relative alla composizione ed al metodo di lavoro dell'organo incaricato di elaborare il progetto di Carta dei diritti fondamentali. Questi aspetti sono stati oggetto di disciplina in un apposito documento allegato alle Conclusioni della Presidenza dove si è stabilito (confermando quanto già previsto a Colonia), in ordine alla composizione dell'organo incaricato di elaborare il progetto suddetto:

a) che ne avrebbero fatto parte 62 membri così suddivisi:

15 rappresentanti dei capi di stato o di governo degli stati membri;

1 rappresentante del Presidente della Commissione;

16 membri del Parlamento europeo, designati da esso;

30 membri dei parlamenti nazionali (due per ciascuno), designati dai parlamenti stessi;
b) che il presidente dell'organo sarebbe stato eletto dal medesimo e che ne siano vice-presidenti uno dei membri eletti dal Parlamento europeo (eletto dai membri eletti da esso), uno dei membri eletti dai parlamenti nazionali (eletto dai membri eletti da questi) ed il rappresentante del Presidente della Commissione, ove non sia eletto alla presidenza;

c) che avrebbero operato come osservatori presso l'organo incaricato di elaborare il progetto:

2 rappresentanti della Corte di Giustizia, designati dalla Corte;

2 rappresentanti del Consiglio d'Europa, uno quali designato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo;
d) che sarebbero stati invitati ad esprimere il loro parere:

il Consiglio economico e sociale;

il Comitato delle regioni;

Il Mediatore;
e) che vi sarà uno scambio di opinioni con gli stati candidati;

f) che altri organismi, gruppi sociali ed esperti potranno essere invitati dall'organo ad esprimere i loro pareri.

Dall'analisi della composizione dell'organo o Convenzione (come esso stesso si è autodefinito) emerge che sono state accolte le richieste formulate dal Parlamento europeo nella Risoluzione del 16 settembre 1999(in formato .pdf), dove si invitava il Consiglio europeo a valorizzare il ruolo che all'interno dell'organo in questione doveva svolgere la componente parlamentare. In particolare, al fine di conferire visibilità all'uguaglianza fra la componente governativa e quella parlamentare ed allo scopo di "...consentire una rappresentanza adeguata alle varie correnti e sensibilità politiche presenti al Parlamento europeo...", si chiedeva che il numero dei parlamentari europei fosse pari a quello dei rappresentanti dei Capi di Stato o di Governo.

Un profilo interessante che si desume dall'analisi della composizione della Convenzione è costituito dalla forte componente parlamentare della stessa (sia europea che nazionale) e ciò sembrerebbe confermare la generale linea di tendenza verso una sempre maggiore democratizzazione degli organi e dei procedimenti decisionali comunitari rispetto al classico metodo intergovernativo.

In una materia così delicata come la codificazione dei diritti fondamentali si è voluto quindi valorizzare il ruolo rivestito dalla componente elettiva in seno alla Convenzione.
La Convenzione - che ha eletto a proprio presidente il tedesco Roman Herzog, rappresentante personale del Cancelliere tedesco - ha iniziato i lavori il 17 dicembre 1999 concludendoli con la formale consegna del progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (7 ottobre 2000). La discussione si è per lo più articolata in numerose riunioni informali. L'esame degli articoli è avvenuto sulla base di successivi testi predisposti dal Comitato di redazione (Presidium), ai quali i componenti della Convenzione sono stati invitati a presentare, in due successive fasi, i propri emendamenti.

A conclusione dei lavori, la Presidenza della Convenzione ha riscontrato, sulla base delle dichiarazioni, l'esistenza di un consenso sul testo elaborato, che pertanto non è stato sottoposto a votazione formale.

Il testo del progetto di Carta è stato, quindi, discusso nel corso dell'incontro tra i Capi di Stato e di Governo dell'UE, tenutosi a Biarritz il 13 e 14 ottobre 2000.

I lavori di Biarritz hanno fatto registrare l'accordo unanime dei Quindici sulla Carta dei diritti della UE.
Si segnala a tale riguardo una dichiarazione del Presidente del Parlamento europeo Nicole Fontaine, la quale ha sottolineato la necessità, dopo la proclamazione al vertice di Nizza, di inserire la Carta nei Trattati per dare ad essa un valore reale per i cittadini d'Europa. Il Parlamento europeo, sostiene la Fontaine, dovrà sforzarsi di fornire adeguati strumenti affinché la Carta non rimanga una mera dichiarazione politica.

4. Scheda di sintesi del progetto di Carta dei diritti.

Il progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea consta dal punto di vista strutturale di un Preambolo e 54 articoli, divisi in sette capi, che coprono l'insieme dei diritti politici, sociali, civili ed economici garantiti dall'Unione Europea ai suoi cittadini.

Tali diritti non sono suddivisi secondo i criteri tradizionali, ma secondo capitoli di seguito indicati: la dignità della persona, la libertà, l'uguaglianza, la solidarietà, la cittadinanza, principi che sono enunciati anche nel Preambolo, laddove si afferma che "l'Unione si fonda sui valori indivisibili e universali di dignità umana, di libertà, di uguaglianza, di solidarietà". L'ultimo capitolo contiene disposizioni di portata generale che riguardano l'ambito di applicazione e la portata dei diritti garantiti dalla Carta.

Nel Preambolo si richiama il retaggio spirituale e morale al quale l'Unione Europea ispira la propria azione, nella condivisione di un futuro di pace fondato su valori comuni. Accanto ai principi umani universali già enunciati, si affermano i principi di democrazia e dello Stato di diritto. Si afferma inoltre che l'Unione europea "pone al centro della sua azione la persona istituendo la cittadinanza dell'Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia". Si garantisce il rispetto del principio di sussidiarietà e dei diritti riconosciuti dal trattato sull'Unione europea e dai trattati comunitari, dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e da quella della Corte europea dei diritti dell'uomo.

Il Capo I detta il principio del rispetto della dignità di ogni individuo: si compone di cinque articoli, il primo dei quali afferma "la dignità umana è inviolabile". Ne deriva il diritto alla vita, la condanna della pena di morte, il diritto all'integrità della persona, con la conseguente introduzione dei nuovi diritti della genetica, che impedisce ogni esperimento sugli esseri umani ai quali garantisce integrità fisica, genetica e psichica e che rispetta il "consenso libero e informato" del paziente, vieta la clonazione. Si pone anche il divieto di fare del corpo umano una fonte di lucro.
Gli articoli 4 e 5 sanciscono la proibizione della tortura e di pene umane degradanti, della schiavitù, del lavoro forzato e della tratta degli esseri umani.

Il Capo II, che è il più ampio, si compone di quattordici articoli dedicati alle libertà: accanto ai diritti classici, quali la libertà personale, il rispetto della vita privata e familiare, la libertà di pensiero, coscienza o religione, e la libertà di stampa e di opinione, di riunione e di associazione, della scienza e delle arti, si affiancano nuovi diritti, come il diritto all'obiezione di coscienza, la protezione dei dati personali o l'estensione del diritto di proprietà alle opere intellettuali .Si prevede il riconoscimento del diritto a sposarsi e del diritto di costituire una famiglia. L'articolo 14, relativo al diritto all'istruzione, introduce il diritto alla formazione professionale e continua, la gratuità dell'istruzione obbligatoria, e il diritto di libertà di creare istituti di insegnamento e per le famiglie di scegliere il tipo di istruzione da impartire ai loro figli, garantiti dalle leggi nazionali.
I due articoli successivi disciplinano la libertà professionale e il diritto per ogni cittadino di circolare, risiedere liberamente e lavorare in tutto il territorio dell'Unione. Questo diritto si applica anche ai cittadini di paesi terzi che siano autorizzati a lavorare negli Stati membri. Seguono il riconoscimento della libertà d'impresa, del diritto di proprietà, del diritto d'asilo e il principio dell'articolo 19, che proibisce le espulsioni collettive, nonché l'estradizione di persone verso Paesi in cui esista il rischio di tortura o pena di morte.

L'uguaglianza è il principio che ispira il capo III della Carta, composto di sette articoli: dal diritto fondamentale dell'uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge deriva il divieto di ogni forma di discriminazione di sesso, razza, estrazione sociale o origine etnica, religione o convinzioni, handicap, età o orientamento sessuale. Di contro, si afferma il rispetto di ogni diversità culturale, religiosa e linguistica e il diritto per tutti ad un pari trattamento e a pari opportunità in ogni settore della vita e del lavoro, indipendentemente dal sesso. Una parte rilevante è dedicata ai diritti dei bambini (articolo 24): oltre al riconoscimento del diritto fondamentale alla protezione e alla cura, si afferma il diritto dei bambini a "esprimere liberamente le proprie opinioni" e a intrattenere regolarmente relazioni con entrambi i genitori; si definisce come preminente interesse superiore del bambino in tutti gli atti che lo riguardano. Seguono due articoli dedicati ai diritti degli anziani e dei disabili, per promuoverne l'inserimento sociale e la partecipazione alla vita della comunità.

Il capo IV, che si compone di dodici articoli, concerne la solidarietà, che accanto al lavoro si qualifica come oggetto di diritto fondamentale dell'Unione: si riconosce il diritto dei lavoratori all'informazione e alla consultazione nell'ambito dell'impresa, il diritto di negoziare e ricorrere ad azioni collettive, compreso lo sciopero, il diritto alla protezione contro il licenziamento arbitrario, ad una efficace tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, alla regolamentazione degli orari di lavoro e a godere di adeguati periodi di riposo e di ferie. Si proibisce il lavoro minorile, precisando che si fa riferimento a minori in età di obbligo scolastico. Si riconosce il diritto alla protezione giuridica, sociale ed economica per le famiglie e la tutela della maternità, con la protezione dal licenziamento in caso di maternità e la garanzia di poter usufruire di congedi per la nascita o l'adozione di un figlio. Si stabilisce il diritto all'assistenza sociale e sanitaria e la tutela sociale e l'assistenza abitativa per tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, in accordo con quanto previsto dalle legislazioni nazionali e dal diritto comunitario (articolo 34). Si garantisce il diritto alla sanità pubblica, alla quale si richiede un livello elevato di protezione della salute umana. Il consumatore ha altresì diritto ad accedere a servizi di interesse economico generale, a godere di un'elevata protezione e qualità dell'ambiente.

Gli otto articoli del capo V riguardano la cittadinanza: la cittadinanza europea comporta la partecipazione effettiva diretta e indiretta attraverso le istituzioni europee rappresentative; si stabilisce pertanto il diritto di voto e di eleggibilità al Parlamento europeo e alle elezioni comunali negli Stati membri. Si riconoscono anche il diritto alla trasparenza dei processi decisionali e alla libertà d'informazione, il diritto per ognuno di accesso agli atti amministrativi e altri dati che lo riguardino, il diritto di presentare una petizione al Parlamento europeo, la libertà di circolazione e di soggiorno nel territorio dell'Unione e il diritto di ricorrere al Mediatore dell'Unione per casi di cattiva amministrazione.

Il capo VI, che si compone di quattro articoli, concerne la giustizia: tutti hanno diritto a ricorrere dinanzi a un giudice in caso di violazione dei propri diritti, all'assistenza legale e a una difesa gratuita, nel caso in cui non si disponga di mezzi sufficienti. E' sancita inoltre la presunzione di innocenza. Di gran valore anche gli articoli sulle condanne penali (artt. 49 e 50), che sanciscono il divieto di pene sproporzionate rispetto al reato e il diritto di non essere giudicati o puniti due volte per lo stesso reato.

I quattro articoli del capo VII definiscono in primo luogo l'ambito di applicazione, precisando che le disposizioni della Carta si applicano alle istituzioni e agli organi dell'Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà e agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione. Per quanto concerne la portata dei diritti riconosciuti dalla Carta, l'articolo 52 prevede la possibilità di limitazione dei diritti e delle libertà riconosciute solo per legge, nel rispetto, comunque, del loro contenuto essenziale. Eventuali limitazioni possono essere apportate solo se necessarie o rispondenti a finalità di interesse generale o allo scopo di proteggere diritti e libertà altrui. Si inserisce infine una clausola in base alla quale nessuna disposizione adottata nella Carta può essere interpretata in senso limitativo dei diritti e delle libertà fondamentali riconosciute dalle Costituzioni degli Stati membri e dalle convenzioni internazionali stipulate dall'Unione. L'ultimo articolo sancisce il divieto dell'abuso di diritto, al fine di evitare che le disposizioni della Carta possano essere interpretate nel senso di consentire attività che comportino la distruzione o limitazione di diritti riconosciuti dalla Carta stessa.

5. Le vicende parlamentari italiane della Carta dei diritti.

Nel periodo di svolgimento dei lavori della Conferenza incaricata di elaborare il testo della Carta dei diritti fondamentali la Giunta per gli affari delle Comunità europee del Senato e la XIV Commissione della Camera per le politiche comunitarie, hanno condotto un'indagine conoscitiva sulla questione inerente alla redazione della Carta fondamentale dei diritti dell'Unione europea, procedendo a numerose audizioni di giuristi impegnati anche in ambito europeo, per consentire all'istituzione Parlamentare, anche se non direttamente coinvolta nell'elaborazione di tale documento, di avere elementi sufficienti per giudicare l'iniziativa.

L'indagine conoscitiva, che non si è ancora conclusa, si è finora svolta nel corso di 6 sedute: 8, 15, 23 e 29 febbraio 2000, 25 luglio 2000 e 10 ottobre 2000.
Nella seduta del 15 marzo 2000 la Giunta per gli affari delle Comunità europee del Senato ha approvato una risoluzione(in formato .pdf), d'iniziativa del Sen. Besostri, sul tema della redazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

In tale documento la Giunta prende posizione affermando la necessità di sancire in un testo di natura costituzionale i diritti fondamentali, ponendo sullo stesso piano i diritti civili, politici e sociali, sostenendone l'inviolabilità anche per gli stranieri, collegandoli al concetto di cittadinanza europea, integrandoli nei sistemi giuridici e prevedendo anche una clausola che ne consenta l'aggiornamento, in relazione all'eventuale evoluzione della giurisprudenza.

La Giunta afferma che tali diritti fondamentali devono essere connessi con le politiche fondamentali, per non ridursi ad una semplice enunciazione di principi, e a tal fine chiede al Governo di adoperarsi affinché il negoziato sulle riforme istituzionali preveda l'inserimento delle disposizioni della Carta nel contesto dei Trattati. Chiede inoltre che a tali disposizioni sia assicurato un carattere vincolante tramite la definizione di opportuni strumenti di tutela giurisdizionale, e di misure di raccordo e coordinamento con altri strumenti internazionali.

In seguito alla elaborazione delle ultime bozze di documento da parte dell'apposito organo incaricato a livello europeo, anche la Commissione per le politiche comunitarie della Camera è stata incaricata di esaminare le questioni relative al progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ai fini della presentazione di una relazione all'Assemblea, sulla quale svolgere un dibattito ed esprimere una votazione.

La Commissione ha esaminato il progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea in tre sedute: il 26 e 27 settembre ed il 3 ottobre(in formato .pdf), l'Assemblea ha esaminato la relazione elaborata dalla Commissione, e ha svolto la discussione sulle risoluzioni presentate sul tema nelle sedute del 5 e dell' 11 ottobre.

Nella relazione finale, dopo aver rapidamente passato in rassegna l'origine del progetto della Carta europea dei diritti fondamentali, la Commissione della Camera per le politiche comunitarie ne ha sottolineato l'importanza ai fini del processo di riforma delle istituzioni europee e di integrazione politica tra gli stati membri.

La questione della Carta dei diritti fondamentali è stata ritenuta strettamente legata a quella delle riforme, in quanto a tale documento è stato attribuito il compito di saldare l'evoluzione del processo di integrazione con un legame fondato su principi democratici comuni, definendo, cioè, un quadro di diritti fondamentali del cittadino europeo e una tavola di valori di riferimento per i Governi. L'adozione della Carta, nelle parole del relatore, on. Schmid "condurrà ad un'Europa politicamente più coesa", condizione indispensabile per evitare il rischio di crisi di credibilità dell'Europa sia sul fronte delle relazioni esterne che nei confronti dei suoi stessi cittadini.

La Commissione ha anche ritenuto opportuno sottolineare come sia importante che il testo della Carta, giuridicamente vincolante, sia integrato in quello dei Trattati, al fine di dare vita ad un'autentica 'Costituzione europea' in cui i valori sociali e i principi fondamentali di libertà e democrazia siano pienamente riconosciuti.

Nel corso dell'esame sono stati più volte sottolineati i limiti che si ritengono ancora presenti nella Carta, soprattutto a paragone di alcuni principi della Costituzione italiana. Nella proposta di relazione per l'Assemblea vengono sottolineate, in particolare, l'esigenza di modifiche migliorative del testo volte ad introdurre nel preambolo della Carta il principio del ripudio della guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, a rafforzare le disposizioni concernenti le tutele sociali e ad inserire il diritto alla salute riproduttiva delle donne.

Nelle conclusioni, comunque, la Commissione ha ritenuto che sia opportuno configurare la Carta come un documento giuridicamente vincolante, il cui inserimento nei Trattati rappresenti il segno concreto che l'Europa si pone come soggetto politico portatore di valori di civiltà condivisi, garantendo inoltre l'esito positivo del processo di allargamento.

Dal punto di vista giuridico inoltre l'integrazione della Carta nei trattati permetterebbe di rendere più efficace il sistema di protezione dei diritti fondamentali dell'Unione, finora basato prevalentemente su forme di tutela di matrice giurisprudenziale. Le giurisdizioni nazionali e comunitarie troverebbero in tale documento le disposizioni giuridicamente vincolanti a supporto delle loro decisioni, senza dover ricorrere a principi di diritto internazionale quali quelli della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che, pur richiamata espressamente nell'articolo 6 del Trattato sull'Unione europea, rappresenta una fonte di indiretto valore precettivo in ambito comunitario.

La votazione della proposta di relazione all'Assemblea ha visto l'astensione dei deputati di Alleanza nazionale e della Lega nord, questi ultimi in posizione critica nei confronti delle modalità con cui si è giunti all'approvazione della relazione, troppo in fretta e senza tener sufficientemente conto delle diverse posizioni delle forze politiche.

Nella discussione in Assemblea, iniziata il 5 ottobre, si sono delineate queste diverse posizioni. Tutti gli interventi hanno riconosciuto l'importanza che la stesura definitiva di una Carta dei diritti fondamentali riveste nel processo di integrazione e di allargamento dell'Unione europea, ma i gruppi dell'opposizione hanno manifestato numerose riserve sia sull'impianto ideologico che sottende ai principi fissati nel documento, sia sulla sua natura di compromesso tra culture ed esperienze politiche diverse dell'Europa dei quindici. Molte critiche sono state sollevate anche sulla natura e sulla formulazione dei diritti che costituiscono oggetto della Carta, in particolare quelli relativi alla famiglia e alla persona, e i diritti sociali (questi ultimi in particolare dagli esponenti di Rifondazione comunista).

I rappresentanti della Lega Nord hanno altresì asserito che la Carta, pur rappresentando di per sé un'iniziativa importante, nei termini in cui è stata redatta sarebbe antidemocratica, non tenendo conto della pluralità culturale, del diritto all'auto-determinazione, del rispetto di alcuni valori morali ed etici relativi alla persona, come la famiglia eterosessuale e la clonazione a fini terapeutici.

Le forze di opposizione hanno inoltre sostenuto la necessità di emendare la Carta in sede parlamentare prima che essa sia approvata definitivamente in sede europea, nel Consiglio di Nizza.
Anche la maggioranza ha ammesso che la procedura seguita possa suscitare qualche perplessità soprattutto perché non ha consentito un'ampia partecipazione dei Parlamenti nazionali e delle opinioni pubbliche alla redazione di un documento che costituisce lo statuto di una nuova 'cittadinanza dell'Unione'.
Il Presidente del Consiglio, intervenendo prima delle dichiarazioni di voto sulle risoluzioni presentate, ha affermato di condividere lui stesso alcune delle osservazioni che sono state fatte al testo, ma di ritenere che la Carta, pur nei suoi limiti, rappresenti un minimo comune denominatore di "un'Europa che riesce a realizzare la sua unità rispettando le sue diversità, cercando di costruire tale unità su fattori comuni a tutti. Tali fattori non necessariamente portano ad un consenso totale da pare di ciascuna opinione pubblica nazionale così come rappresentata in ciascun Parlamento nazionale". Perciò ha chiesto alla Camera di esprimere con una risoluzione il proprio sostegno al governo nell'accettare la Carta.

In Parlamento, però, non si è riusciti a superare questa differenza di atteggiamenti e di opinioni sul tema della Carta europea dei diritti e i partiti dell'opposizione hanno presentato due risoluzioni di minoranza.

La prima, firmata dai deputati di Rifondazione comunista (n. 138), mirava ad ottenere l'impegno del Governo affinché nella carta fossero introdotte modifiche tendenti a rendere effettivi i diritti sociali, e ad affermare il ripudio della guerra.

La seconda (n. 142) presentata dai deputati Pisanu, Selva, Pagliarini, Follini, Volonté, Sanza, Bergamo (FI, Lega N. CCD-CDU), mirava ad impegnare il Governo affinché nei Consigli europei di Biarritz e Nizza fosse elaborata una procedura che riportasse ai Parlamenti nazionali e al Parlamento europeo il compito di perfezionare e approvare la Carta.

Entrambe le risoluzioni sono state respinte dalla Camera.

A conclusione del dibattito dell'11 ottobre è stata approvata dalla maggioranza una risoluzione sulla quale era stata auspicata la convergenza di tutte le forze politiche - convergenza, che come si è detto, non è stata raggiunta -, in quanto essa (secondo gli schieramenti di maggioranza) teneva conto, nelle sue premesse, dei limiti derivanti dal compromesso raggiunto in sede europea, limiti che richiedono l'impegno teso a migliorare il contenuto della Carta, soprattutto in relazione ai principi fondamentali della tradizione costituzionale italiana - in particolare il riconoscimento dei principi quali il ripudio della guerra-. Inoltre si affermava l'opportunità di favorire l'apertura della Carta al pieno riconoscimento dei diritti connessi alle tutele sociali.

La risoluzione approvata dalla maggioranza afferma che la Carta rappresenta un passo decisivo nel necessario consolidamento dell'Unione e attribuisce decisiva importanza all'esito positivo del Consiglio europeo di Nizza nel quale si completerà il processo di riforma istituzionale dell'Unione. La risoluzione della maggioranza sottolinea anche l'importanza che la Carta europea sia definitivamente approvata e proclamata, e rivesta carattere giuridicamente vincolante, venendo integrata nei trattati.

A tale proposito viene richiamata la risoluzione approvata dalle Commissioni riunite Affari esteri e Politiche comunitarie della Camera il 10 febbraio 2000, con la quale si impegnava il Governo in un'azione atta a far assumere la Carta dei diritti fondamentali come preambolo costitutivo dei trattati. Analoghe mozioni erano state approvate dall'Assemblea del Senato il 18 luglio 2000, al termine di un dibattito sulle comunicazioni del Governo relative alle prospettive di riforma istituzionale dell'Unione europea. Si trattava delle mozioni Migone (559), nella quale si impegnava il Governo "ad adoperarsi affinché venga realizzata l'integrazione nei Trattati di una Carta dei diritti fondamentali che legittimi l'Unione nei confronti dei cittadini e dia contenuto concreto alla cittadinanza europea, nucleo essenziale della futura costituzione europea", e Salvato (562) nella quale si affermava che la Carta dei diritti, "non deve tradursi in una mera sommatoria dei diritti già previsti dalle Costituzioni nazionali", e che " la Carta, affinché possa costituire un passo avanti sul versante dei diritti, deve avere efficacia vincolante per gli Stati, oltre a prevedere effettive forme di giustizia".

In conclusione, la mozione approvata dalla maggioranza nella seduta della Camera dell'11 ottobre, impegna il Governo a svolgere fino in fondo il proprio mandato per garantire la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e la suo integrazione nei trattati "come un risultato ascrivibile all'insieme del Parlamento e dell'Italia"; ad assumere iniziative utili affinché siano individuate, in vista del Consiglio europeo di Nizza, procedure di revisione della Carta prima della sua definitiva proclamazione, in modo tale da farle assumere una "forma più rispettosa delle istanze rappresentative dei Parlamenti nazionali e del Parlamento europeo".

N.b.:
Si veda anche il testo della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europeaa (analisi introduttiva, articoli e fonti della Carta).

Note:

(1) Sono state comunque presentate alla CIG proposte volte ad adeguare la formulazione di questo articolo

(2) V. Enciclopedia giuridica "I diritti dell'uomo, Protezione internazionale " di Claudio Zanghì,1989, volume XI pag.5

(3) Sul problema inerente ai diritti sociali si rinvia alla trattazione sviluppata più avanti

(4) Cfr. comunicazione della Commissione sulla Carta dei diritti fondamentali dell'UE, emessa in data 13 settembre 2000

(5) Cfr. comunicazione della Commissione citata alla nota 5

(6) Cfr. comunicazione citata alla nota 5

(7) Cfr. conclusioni del Consiglio europeo di Colonia del 3 e 4 giugno 1999

(8) Cfr. intervento del prof. Baldassarre, nel corso della seduta congiunta della Giunta per gli Affari delle Comunità europee del Senato e della XI Commissione permanente della Camera dei Deputati dell'8 febbraio 2000, riguardante l'indagine conoscitiva sui diritti fondamentali

(9) Cfr. relazione effettuata dall' On. Schmid alla Camera dei Deputati, nella seduta dell' 11/10/2000

(10) Cfr. relazione effettuata dall' On. Schmid alla Camera dei Deputati, nella seduta dell' 11/10/2000

(11) Il prof. Barbera, intervenuto nel corso della seduta congiunta della Giunta per gli Affari delle Comunità europee del Senato con la XIV Commissione permanente della Camera dei Deputati dell'8 febbraio 2000, ha evidenziato, in riferimento alla posizione della Carta nell'ambito delle fonti comunitarie, che le soluzioni percorribili sarebbero tre:

a) l'inserimento della Carta nei Trattati , con conseguente necessità che i singoli Parlamenti procedano alla ratifica della stessa, nonostante le opinioni divergenti su determinate questioni (e il rischio conseguente della mancata ratifica da parte di alcuni Stati);

b) codecisione del Parlamento europeo e del Consiglio dei Ministri d'Europa. In tal caso , secondo il prof. Barbera l'unica fonte prefigurata dai Trattati di Roma sarebbe quella del regolamento comunitario, che tuttavia potrebbe non dare "particolare forza e visibilità alla Carta";

c) il prof. Barbera propende per una soluzione intermedia. Occorrerebbe a suo avviso introdurre una sorte di fonte intermedia fra il diritto primario derivante dai Trattati e il diritto secondario, derivante da direttive e regolamenti. Secondo il prof. Barbera, sarebbe necessario "dividere gli attuali Trattati in due parti: una prima fondamentale dovrebbe contenere principi e diritti, mentre la seconda dovrebbe essere relativa alle politiche comunitarie. Anche in questo caso però la prima parte conserverebbe la stessa natura dei Trattati, vale a dire di fonte del diritto internazionale, seppure nel particolare ambito comunitario". In tal senso si è espresso anche il Parlamento europeo nella risoluzione del 13 aprile 2000, "Proposte per la CIG

(12) Cfr. comunicazione della Commissione sulla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, emessa in data 13 settembre 2000

(13) Cfr. relazione effettuata dall' On. Schmid alla Camera dei Deputati, nella seduta dell' 11/10/2000

(14) Nel corso della seduta congiunta della Giunta per gli Affari delle Comunità europee del Senato con la XIV Commissione permanente della Camera dei Deputati dell'8 febbraio 2000, il prof. Luciani, ha posto il problema del grado di vincolatività delle prescrizioni della Carta per gli Stati membri, sostenendo che la Carta non dovrebbe essere indirizzata agli Stati direttamente, ma solo nella misura in cui gli stessi siano incaricati dell'attuazione degli obblighi comunitari. In tal modo si eviterebbe l'innesco di "meccanismi di tensione tra le Costituzioni nazionali e la Carta". L'art. 51 paragrafo 1 del Progetto di Carta ha accolto tale impostazione.

(15) Cfr. Commissione europea. Direzione generale V. Relazione del Gruppo di esperti in materia di diritti fondamentali, emessa a Bruxelles nel febbraio 1999.

CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI
DELL'UNIONE EUROPEA
( 18.12.2000 - IT - Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 364/1 )

in PDF > >

________________________________________________